党政机关法律顾问功能发挥的实践检视与优化路径／俞四海

　　（二）厘清法律顾问的职责

　　解决法律顾问“顾而不问”的问题，关键是要细化《意见》中法律顾问的职责。党委机关的重大决策事项有必要通过制定党内法规的形式，尽快加以明确。否则，无论是党委机关法律顾问的管理部门还是法律顾问，都无法确定哪些决策事项是法律顾问应当参与的，从而导致操作的随意性。同样，关于何为重大行政行为，也可考虑由司法部出台相关指导性文件，授权各级政府因地制宜地出台“重大行政行为目录清单”，从而保障法律顾问更好地为法治政府建设保驾护航。

　　（三）提高外聘法律顾问的适配性和工作成效

　　选聘法学专家担任法律顾问，在“具有一定影响和经验”这一条件中，社会影响力可作为参考因素，但不应成为主要考量因素。一些地方以社会名望为唯一标尺，各党政机关争聘著名法学专家，甚至不惜去外省市聘请。一些法学专家同时被许多单位聘请为法律顾问，但因事多、精力有限而疲于应付。聘请法律顾问是为了提高依法执政、依法行政的能力，各单位应综合考虑机构情况和工作需要，选择对单位工作业务比较熟悉、责任心强、专业对口的法学专家。对律师而言，“具有5年以上执业经验、专业能力较强”的条件并不高，关键是其专业领域应当与单位工作具有较高的契合度。随着党加强对全面依法治国的集中统一领导，对既精通行政法又熟悉党内法规的专家的需求越来越迫切，而此类复合型人才却比较缺乏。一方面，应当鼓励行政法学专家开展党内法规研究，提高研究能力。另一方面，也要鼓励党校、行政学院中的教师加强对行政法学的研究。针对外聘法律顾问对党政机关业务不够熟悉的情况，可以通过举办业务培训班、到党政机关挂职等方式，为法律顾问提供了解机关工作的途径。

　　（四）改革选聘及管理体制

　　有学者指出，法律顾问具有相对独立性，是既起到辅助作用又发挥制衡功效的力量，其根本价值是维护公权力依法有效地行使。［3］要想制衡权力，前提是要能保持自身的独立性。担任外聘法律顾问的法学专家和律师，其本职工作与党政机关业务工作一般不存在利害关系，因此具有较强的独立性。但就担任法律顾问而言，选聘谁完全由选聘机关决定，缺乏第三方独立机构的把关和监督。因此，外聘法律顾问要能真正独立发表专业意见，改革当前的选聘机制首当其冲。为此，笔者建议县级以上党委、政府设立独立的法律顾问聘任委员会，可以考虑由办公厅（室）、司法行政部门、律师协会、法学院校等单位人员组成，实行公开选拔，择优聘任。根据一定条件事先确定法律顾问备选人才库，纳入人才库的人员有资格报名担任法律顾问。各单位需要聘任法律顾问的，按照一定比例从报名人员中随机抽取候选人，由聘任委员会集体投票决定聘任名单。录用前，名单须向社会公示，接受社会监督。要建立人事保障制度体系，对于担任法律顾问的党政机关工作人员，公务员管理部门要给予其任期和正常晋升保障，无法定事由不得调离或开除等。