党政机关法律顾问功能发挥的实践检视与优化路径／俞四海

　　（二）职责有待进一步厘清与夯实

　　1989年12月，司法部在《规定》中明确，法律顾问的工作职责涉及政府决策、规范性文件制定、纠纷处理、代理诉讼等。2016年《意见》为党政机关法律顾问规定了六方面职责，重大决策之外增加了重大行政行为，将规范性文件丰富为法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，其他职责则基本类似。就政府机关而言，根据国务院《重大行政决策程序暂行条例》第三条的规定，重大行政决策事项相对比较明确，但对党委机关而言，哪些属于重大决策并不容易界定，这必将直接影响法律顾问的参与范围和作用发挥。对政府机关而言，虽然重大行政行为相对是明确的，但也缺乏严格的认定标准，如《重大行政决策程序暂行条例》第三条第二项“制定经济和社会发展等方面的重要规划”，重要的规划很多，如国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及各类专项规划等，但“重要规划”并没有认定标准，这给行政机关留下了很大的自由裁量空间，有可能成为一些行政机关任意决定是否让法律顾问参与的挡箭牌。

　　（三）外聘法律顾问适配性有待提升

　　《意见》对外聘法律顾问任职条件做了原则性规定，法学专家需要在法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定的影响和经验，律师应具有5年以上执业经验且专业能力较强。这些条件所衡量的只是业务表现良好的专家和律师，并没有与法律顾问的职责直接关联起来。依据上述标准，一些机关选任、外聘法律顾问时比较注重其社会影响力，选择一些“高大上”的法学专家、律师作为其法律顾问，至于其专业能力是否与本机关职能相匹配则在其次。当一些项目迫切需要相关专业领域高质量的意见为决策提供参考时，这些法律顾问较难对并不擅长的领域发表真知灼见。党政机关工作涉及社会各行各业，受自身专业限制，法律顾问对机关工作业务往往了解不深，导致其在提供法律服务过程中，往往就法条解释法条，解决实际问题的效果不佳。

　　（四）法律顾问独立地位缺乏保障

　　党政机关法律顾问分专职法律顾问和兼职法律顾问，但《意见》对体制内工作人员和体制外专业人士没有做任何实质性的区分。作为内部工作人员，要想真正发挥把关作用，需要在程序上做出专门安排，相关人事管理制度也要有配套规定，否则易受领导意志干涉，较难坚持独立意见。外聘法律顾问的选聘机制虽然都要求公开公正进行，但实际上还是主要由聘请机关自主做出是否聘请的决定，并不存在外部约束机制。如外聘人员没有遵照领导的意志提出法律意见的话，存在下一届不能获得聘任的风险。

　　三、优化法律顾问法治把关职能的路径

　　（一）明晰人员构成

　　按照《意见》的要求，党政机关法律顾问团队要以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，尽快开展以下工作：一是健全党内法规工作机构。县级以上党委机构都应设立法规处，且应当保证一定数量的人员配置，真正以工作人员