基于政策协同的政府整体性治理水平测度框架分析／顾玲巧 余 晓 卢宏宇

　　（二）纵向央地整合

　　不同层级政府之间，尤其是央地之间的纵向整合是整体性政府的重要方面。自改革开放以来，我国的央地关系已经从集权向分权化演变，并形成了具有中国特色的央地关系。然而在单一制的政治体制下，以权威为依托的等级制纵向协同仍是我国央地协作的主要特征模式，主要表现为中央政府作为主要政策决策主体，地方政府作为主要政策执行主体，两者之间的协同主要体现在政策执行过程中。

　　针对宏观问题的解决是中央政策制定的起点，也是政策目标设定和检验的依据。在政策执行中，央地之间往往通过将政策目标转化为指标进行逐级传达，以实现央地之间的互动。而地方政府本着只对考核指标负责的目的，政策执行可能偏离预期的政策目标，因此，地方政府自身的目标序列与中央目标序列的匹配程度决定了政策实践的效果。基于此，在央地整合程度的测度上，可从协同学的角度出发，将政策目标作为决定央地政策系统协同程度的关键序参量，即政策目标被认为是主导系统整体演化的关键因素，当其在系统内部呈协同趋势时，各政策子系统的功能作用由混乱指向相同方向，并产生整体效应。

　　在测量模型选择上，系统耦合理论中的耦合协调度模型是一种衡量协调发展的计算模型，能够测度多系统间各要素相互联系强弱以及各系统间相互协调、促进作用的程度，受到了广泛认可和使用。［5］因此，可以将政策系统从纵向维度上分为中央政策子系统、地方政策子系统，构建以政策目标为综合序参量的耦合协调度模型，并按时间阶段划分进行协同度测算，获得央地政策子系统目标序列上的协同情况，从而反映出央地的整合程度。基于政策目标为关键序参量的央地协同分析逻辑图如图2所示。

　　（三）时间维度整合

　　以全局最优为目标的整体性思维以及动态性的治理本质，需要整体性治理模式在时序上保持动态协调稳定的均衡状态。因此，时间维度的整合情况是评价整体性治理的重要角度。从政策协同的角度来看，政策时间维度的整合旨在确保当今政策在可预见的未来具有持续效力，可理解为在政策价值观和政策目标的导向下，政策系统为适应政策环境的变动在时间序列上所进行的政策调整，以及政策的持续效力。因而可从政策稳定性、政策衔接性、政策连续性三个方面对政府在整体性治理中的时间维度整合进行测度。

　　政策稳定性可理解为不同时间阶段政策颁布情况的稳定程度，可用各阶段政策数量的标准差进行衡量，标准差越小，意味着政策波动越小，稳定度较高。政策衔接性指新旧政策的衔接程度，较高的政策衔接性要求调整后的新政策与原政策之间是一种延续性、渐进性的政策变动，避免出现新旧政策之间相互脱节、不一致甚至相互矛盾的现象。测算方法可通过测算不同时期的政策主题协同度进行［6］，即在政策文本主题建模基础上，构建各阶段政策主题的关系网络，通过计算政策主题网络指标，对主题协同度进行分析。政策连续性指政策效力在时间序列上的持续程度，其中，政策效力是综合了政策目标、政策力度、政策措施等政策要素，反映政策在某时期的总效应和平均效应的指标。在测算方法上，可通过构建政策效力测度模型［7］，获取不同时期政策效力值，从而反映出政策的连续性情况。

　　三、总结

　　本文从政策协同角度提出了