基于政策协同的政府整体性治理水平测度框架分析／顾玲巧 余 晓 卢宏宇

　　第一，二者在本质属性上都具有系统性。系统是物质联系的一种方式，整体性治理就是一个涉及多个子系统且子系统之间关系复杂的系统，如治理环境、治理主体、治理结构、治理绩效等子系统，呈现出子系统种类繁多、具有层次结构的复杂系统属性。［2］政策协同同样是一个复杂系统，政策协同可包括系统外部间的协同，即本政策系统与其他政策系统或环境之间的协同关系，以及系统内部的协同，包括政策主体、政策客体、政策运行等子系统的协同关系。系统性要求考虑系统内外所有相关要素，并将其视为一个整体，因此，政策协同的系统性契合于整体性治理评价的系统属性要求。

　　第二，二者在作用对象上都呈现出跨界性、边界模糊性以及时间持续性。跨界性是针对治理对象或政策问题而言的，现代政府面临问题的本质特征就是联合性问题，作为研究跨域治理问题的主导理论，整体性治理的核心就是为了解决这些具有跨领域、跨地域等特点的复杂联合性事项。政策问题的复杂性也往往涵盖应急管理、区域发展、环境治理等多个专业领域，需要宏观、中观、微观层面间政策协同。［1］同时，这些问题的边界划分又具有一定的模糊性，需要根据实际进行清晰的职责界定。较强的时间持续性表现为针对问题解决的治理效果或政策效果不是立即显现的，需要一定的时间，并且其在未来规定或潜在的作用时间中均具有持续性。

　　第三，二者在行动主体的要求上都表现为政府主导性。政府主导性体现在整体性治理和政策协同过程所涉及的主体是多元化的，而政府等权威机构仍是多元主体网络中的中心节点，是实现整体性治理和政策协同的关键主体。整体性治理最突出的特点就是以目标为导向，通过信息技术等手段将治理主体紧密联系在一起，形成一个有着共同目标的整体，其形成整体的程度即是整体性治理水平的体现。政策协同的目的就是使政策实施的整体表现优于部分的综合，或至少防止解体和碎片化。实现政策协同唯一可行的办法就是政策主体在信息交换与共享的基础上，围绕整体效益最大化的政策目标，通过充分的沟通交流，在政策制定、执行、评估等各个环节实现跨部门合作。因此，实现政策协同的程度反映了政府部门的整合程度，进而体现出了整体性治理水平。

　　（二）实践层面的可行性

　　整体性治理水平测度是政府治理研究中的重要组成部分，但是对于它的研究存在具体指标难以客观量化且无客观数值等问题，很难构建基于治理效果的评价指标体系。而政策协同作为在理论层面上可以反映整体性治理水平的新视角，在衡量指标和测度研究方面已经逐步走向成熟，这使得政策协同的分析能够更加客观，为整体性治理水平的测度提供了可能。政策协同的测度路径概括起来可分为以下三种。第一种是社会网络路径，该路径聚焦于政策制定主体，通常以政府部门之间的联合行文、政策文件批转情况作为观测指标，构建出政策主体间复杂微妙的关系网络，在图谱化描述基础上对府际协同情况进行分析和测度。第二种是文献计量路径，该方法主要关注政策文本的非内容要素，如根据政策数量、发布时间等分析政策的历时协同，通过挖掘文本主题词揭示政策主题协同情