基层治理中的政策“短命”现象及其治理路径／丁秋玲 张劲松

　　四、优化基层治理路径，有效克服政策“短命”现象

　　“政策短命”作为一种阻滞政策目标实现的非正常现象，既损耗了政策效益，又损害了政府公信度和制度权威。制定合乎基层实际需求的公共政策，防止“政策短命”，在基层治理创新的时代是必需之举。综合地看，这是一个政策思维转变、生活方式关照和技术方法探索的过程。

　　（一）政策制定上要改变“替民做主”的政策惯性

　　“替民做主”是基层治理的一种常见现象，被许多官员奉行。其原因主要有文化观念沉淀而成的行为惯例、民众的社会心理需求和适应性偏好表达、意识形态上对于政府及其官员的“善”假设、积极的权力观念以及由此形成的权力约束软化、与政府主导发展模式相适应的领导干部绩效考核模式等。由此观之，在基层决策中，“替民做主”并不符合基层治理趋势，尤其是在民众权利意识有了很大的提升，民主决策、基层自治、信息技术应用普遍的情况下，“替民做主”的政策过程需要按下“暂停键”，实现由“替民做主”向“由民做主”的转变。

　　首先，思想上要深刻认识人民群众的主体地位。我国《宪法》总纲第二条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这是以国家根本大法的形式赋予了人民当家做主的地位。与之同步，党章对此也做出了阐明。党的十九大报告重申了“人民主体地位”的原则，明确提出全党要“依靠人民创造历史伟业”。新时代为“由民做主”提供了广阔的舞台。

　　其次，进行制度性的民意空间建构。党的十九大报告强调要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。对于基层而言，在社会利益分化的环境下，如何最大限度地集中并整合民意成为决策成功与否的关键制约因素。基于此，要建立立体化的民意表达机制，用制度方式拓宽民意真实有效表达的空间格局，如通过民意代表、利益团体、网络媒体等间接表达渠道，以及座谈会、听证会、民意调查、公民投票等直接渠道来保证决策民意的最大化。

　　再次，以民意评估机制实现民意整合。民意整合不能仅停留于对群众全局利益的一般考量上，还要注重区分各方群体的差异性利益。比如，除了大多数人的要求，少数人特别是弱势群体的意愿在决策过程中需要被更多地关注。可行的办法是，要建立民意评估机制来分析、测评和提取不同群众的利益需求，以此作为基层综合制策和施策的基础。这样既可以提升基层决策的生命力，又是化解基层矛盾冲突的必要途径。

　　（二）政策执行上须充分照顾基层民众的可接受度

　　生活方式是关于人的生成方式和人自身的需要满足与实现方式。为此，克服公共政策的“短命”现象，需要把“如何生活”的问题、与生活价值有关的各种决策放在重要位置和作为解决问题的标准。

　　首先，政策不能太“超前”，须循序渐进。一般而言，任何一项新政策都具有超前性，只是超前的程度不同而已。公共政策是为解决某种公共问题而采取的实际行动或活动过程，从时间维度看，其具体的内容、目标和效力不是瞬间或短暂的，而是要持续一段甚至很长的时间，这也