基层治理中的政策“短命”现象及其治理路径／丁秋玲 张劲松

　　二、公共政策“短命”的表现

　　从逻辑上看，政策“短命”现象可能发生在政策过程中的任何一个环节，基层治理也不例外。所不同的是，公共政策“短命”因其所处基层的特殊性而呈现出不同的特征。

　　（一）从制定看，政策包装良好，而立足基层的创新性乏善可陈

　　从我国政策制定情况看，中央政府主要负责倡导或出台宏观指导性政策，地方政府负责制定符合本地实际的细则，而基层政府的主要任务是制定更为细化的可操作性政策。［1］基层政府是制定细化政策并加以执行的最终主体，政策细化的可行性理应成为其决策过程的重要考量。但是，一些地方在制定政策时只是简单地设定目标、规定内容，缺乏具体细化要求和针对性措施，大都机械照搬上级政策指令，政策包装良好，但鲜有创新，更多地流于形式上的“创新”。不少基层在设计配套细化政策时热衷于“创新”，各类新政策、新做法层出不穷，然而，实际政策内容和政策执行方式并无改变或创新。其实，包装材料、玩概念式创新政策，大多“寿命”都短。即便是那些基层首创的政策，也不乏“短命”的例子。比如，关于“村务公开”政策，四川省巴中市巴州区的白庙乡曾在2010年初制定实施了政府公务费用开支明细制度，详细记录了政府公务费用开支情况并接受公众监督，引起了社会的广泛关注。［2］但由于没有得到上级政府的支持，特别是随着市委书记的调任，这一政策创新项目就遭遇了“人走政息”的结局。客观分析，导致白庙乡村务公开政策“短命”的原因是体制因素所致，尤其是领导干部的好恶或支持，而实质上是政策制定时没有充分考虑到白庙乡的村务监督条件与监督能力，特别是一些程序性监督的门槛设定，并不符合“村级事务相对简单”和“熟人社会”的治理规律。因此，此类政策“短命”在所难免。

　　（二）从执行看，雷声大雨点小，基层政策执行力不足

　　从中央到地方各级政府制定的各项政策，最终的执行都要由身处最前沿的基层来完成。当前，我国基层政策执行力普遍不足，在具体实践中尽管有不同的表现形式，但归根结底都免不了政策失败的命运。一是形式化执行。执行者受主客观原因影响，对政策目标和价值的理解力不足，执行停留在政策表面。例如成立“领导小组”、参与部门“集中讨论”等现象就生动地说明了基层政策执行形式化、表面化行为的存在。二是“共谋”式执行。在实际执行中，基层上下级政府之间存在为寻求相互庇护而联手合作、共同谋划和采取各种手段方法来应付上级政府政策指令的行为。“共谋行为”的产生有深厚的组织基础和制度环境基础，是现行组织制度中政策制定与政策执行分离所致的结果，在很大程度上是近年来政府集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。［3］另外，也与自上而下的权力制约机制所带来的执行压力和困难有关，其后果是导致在执行政策过程中偏离政策初衷。三是变通性执行。从执行主体的角度分析，作为政策执行主体的基层官员同时兼具“间接、潜在的政策目标群体”的身份，当其面对生动复杂的基层组织和群体时