政府诚信视角下执法变动与信赖利益保护研究——以对违法建筑执法变动为例／郑鑫红

　　二、政府诚信视角下执法变动类型及风险分析

　　（一）执法变动的三种类型划分

　　随着依法治国的全面实施与法治政府建设的推进，我国各级政府在执法中均存在不同程度的由主观宽松执法向依法严格执法的转变，表现为宽松执法阶段与严格执法阶段两个阶段。在宽松执法阶段，法律政策完备性与可操作性较低，执法压力较小，行政机构在执法上带有一定的主观判断与随意的特征；在严格执法阶段，法律政策完备性与可操作性较高，且行政机构面临着较大的执法压力，需要做到权责法定、严格执法。

　　结合诚信政府理论，本文以动机和行动两个维度来划分政府执法变动类型。在动机上具体表现为宽松阶段的不知情与知情两种情况。在不知情状况下，执法行动被认为是带有善良动机的，但在知情状况下，若政府有关职能部门仍旧未依法采取行动，违背了社会公平正义与政府职责规定，则被认为带有自利动机。以上两种情况在行动上虽然均表现为从未执法到执法的转变，但根据诚信程度，未执法的情况可以分为默许、承诺、批准三种，且三种行为均是在政府知情的状况之下才产生的。如表1所示，可将执法变动分为四种情况三种类型。本文结合所搜集到的违法建筑领域的相关案例来分别说明三种执法变动类型。

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　1.一般执法变动

　　一般执法变动是指政府开始因未发现违法现象而没有采取行动，但在知晓违法现象后及时依照法律规定处理。一般执法变动的出现多是由于政府执法过程中缺少有效监督机制，未能在公众违法行为发生之际有效制止。因此，尽管在行为上发生了变动，但并非出于本意。在对违法建筑的执法上一般执法变动较为普遍，以湖南省株洲市芦淞区拆违为例。2015年2月，芦淞拆违大队在巡查后发现村民在山顶违建千余平方米私宅，由于处在山头平时无人注意，执法人员在发现后立即依法对违法建筑进行了强制拆除。此时由于行政人员在行为和动机上均不存在失信，因而这属于一般执法变动范围。

　　2.较重执法变动

　　较重执法变动在前期表现为虽然知道有违法行为，但政府有关执法部门不作为，没有依法对违法者进行处置来及时制止其违法行为，具体表现为从默许违法转向严格执法。默许违法是指政府有关部门可能已经对违法行为表态，甚至没有表态来佯装不知情，且没有采取实质执法行动，与违法者形成一种默契状态来任由违法行为存在。以云南省昆明市南都步行街为例。2009年，郝运公司响应昆明市招商引资政策来到当时的呈贡县投资南都步行街项目。2010年6月，郝运公司在未取得建设、施工许可证相关手续的情况下开始了建设工作。政府相关部门并没有做出影响该项目落地的实质性行为，直到该项目经营9年后，昆明市呈贡区有关部门才对南都步行街的违法建筑进行拆除。南都步行街是当地招商引资项目，尽管相关部门表态该片土地上的建筑都是违章建筑，并没有下发相关许可证，但也没有做出阻拦行为，而是放任该项目经营了9年之久。政府虽然知情该项目违反土地管理规定，但没有在其建设过程中及时阻拦，只不过象征式地做表面文章，流于形式，没有实际具体行动。这种情况往往会被当事人理解为政府的默许，投资人认为办理完善相关手续只不过是时间