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2020年7月下期

生态治理的领导困局及其消解之道/王 巍

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:王 巍 日期:2020-08-24 15:36:36
,生态治理的外部收益空间较小,生态治理综合效益存在过程性损耗。一些地方的党员干部在扭曲政绩观的支配下采取模式移植、景观仿造、品牌锁定等方式追求形式化的生态收益,生态收益向实际经济和社会收益转化过程中存在效益亏欠,生态价值链、经济价值链、社会价值链之间断裂和多向传导缺失。长此以往,不仅会导致党员干部领导生态治理的目标脱节、效益脱钩、方式脱嵌,衍生领导效益损耗问题,而且会对当地金融系统安全带来不确定性。
  (三)领导协同失效
  生态环境治理是一项系统性、集成性程度较高的工程,涉及水、大气、土壤等方方面面,需要多个政府职能部门的党员干部领导协同、综合治理。虽然当前不少地区进行了政府职能整合和机构重组,成立了生态环境局,深化了环境综合执法体制改革,建立了环境综合执法队伍,推进了土壤、大气、水污染综合治理,但仍然面临两个问题:一是污染防治项目带有行政发包制特征和项目制色彩。不少地方通过刚性的任务分解清单将单个项目任务按职能身份进行拆分和再拆分,将任务包给具体部门和具体党员干部,用任务的交叠性、议题的撕裂性、责任的分散性代替了任务的统合性、议题的集聚性和责任的关联性,最终导致环境治理理念、环境治理项目和环境治理过程的碎片化。[2]二是治理过程中协同缺失。不少地方环境治理项目信息不公开或半公开,信息发布迟滞,治污决策较为封闭,社会环保组织和公众参与渠道较少,参与度不高。同时,环保督察内向化程度严重,缺少外向化社会监督,环境污染举报流于形式,对公众治污诉求回应不及时,存在不作为或慢作为问题。环境治理理念、环境治理项目与环境治理过程的碎片化是政府部门党员干部之间协同失效的现实表征,而社会力量在治污实践中“不在场”则是党员干部领导社会力量协同治理失效的现实映射与写照。
  (四)领导制度失能
  在既定制度框架内,各行为主体实际收益的类属和量值是异质化和非均衡的,这就致使各行为主体对制度的反馈呈现差异化特征,要采取差异化策略进行隐性博弈,从而实现既定制度结构下的最优解。[3]就当前多数地方的生态治理实践而言,受党员干部任期制和年度考核制的双重影响,当生态治理指标纳入考核体系后,党员干部会采取既定时间段内(任期内)能获得最大政绩收益的最优解,而非采取远期才可获得较高社会经济综合效益的最优解,即时性经济收益依然是政府第一责任人的现实选择,于是短期举措效果和长期发展目标分离、党员干部政绩收益和制度收益分化成为逻辑结果。[4]同时,受党员干部换任和目标结构调适的影响,既定生态治理政策的延续性会遭受行政力量的周期性干扰,表现为推倒重来或“新官不理旧账”。此外,虽然多地进行了机构重组和职能整合,但整合后的职能部门仍然存在内部子部门间的利益博弈,如整合后的环境综合执法部门,不同的执法子系统会根据利益格局(财权、事权和责任的分配)对执法任务采取理性策略,呈现执法主体的风险选择和趋利避害行为,对既定执法制度和政策做出选择性执行,进而消弭执法合力和协同性,衍生相互推诿塞责和出工不出力问题。总体而言,在既定党员干部领导制度框架下,不同主体的博弈策略和理性趋利会导致生态治理制度执行跑偏和生态治理制度落实异化,从而衍生领导制度
[1][2][3][4]