跨界水环境政策执行受阻的博弈分析——以黄河流域水污染防治为例／雷超男 廖晓明

　　笔者进一步运用委托代理理论构建一个框架分析水环境政策执行过程。出于自利性，政策制定者与执行者均会追求自身效益最大化，从而发生目标冲突，在激励和约束机制不健全的情况下，执行主体价值偏好产生偏差，由此政策执行就会受到阻碍。另外，由于政策的制定权和执行权是相分离的，双方交互信息不对称，制定者无法及时做出监督奖励和惩罚，造成严重的监督掣肘，执行者也无法明确政策目标和政策价值取向，导致执行逻辑混乱，结果就是各地方行政机关没有全面贯彻落实中央的决策部署。

　　（二）政府治理价值导向以单位行政区为主体

　　水资源是一个具有公共性的循环系统，一个行政区内的水体污染可能破坏整个生态系统，其他行政区也很难独善其身，进而产生跨界水环境问题。黄河流域面临的难题，表象在黄河，根子在流域。

　　当前我国行政体制分划，地方政府依赖中央政府，且彼此之间横向互动很少。

　　政府治理受到行政区划的约束，呈现出窝闭式的区域行政的治理形式。地方政府的手脚受到束缚，活动领域受到限制，极其容易产生“画地为牢”“政出多门”的局面。协同大治理现状窘迫，执行主体在政策执行中各自为政，催生集体行动困境，跨界水环境政策执行过程中管理责权又存在空白和堆叠，地方政府横向间互动效果达不到理想状态，进而出现亟待解决的区域公共难题。

　　本文从囚徒困境的理论演绎角度分析了跨界水环境政策执行过程，跨界水环境污染治理并不能由单一的地方政府有效完成，而黄河水利委员会也只能发挥相对单一的管理作用。因此，需要打破既有行政区划分的藩篱，逐步实现跨区域的协同和联动。黄河流域相关行政区包括青海、甘肃、山东等9个省区，各个地区对于黄河流域的治理罕有协调一致的行动，这必然大大降低治理成效。另外，各地区发展差异大，如甘肃与山东等地区经济发展实力悬殊，而保障生态环境往往要不惜利益代价，这也是黄河流域水污染问题留存至今的重要原因。由此，跨界水环境污染治理这类区域公共问题的整体性、复杂性，倒逼区域公共管理变革加快步伐。

　　（三）环保监督乏力和追责无头

　　公共政策的执行是以公共权力为基础的，而公共权力只有在规范有力度的监督下，才能够保证其操作的合法性和权威性。针对跨界水环境政策执行的监督自始至终贯穿在政策执行的过程中，监督的力度、方式、及时性以及效果都会直接关系环境政策的最终执行效果。在本文研究的跨界水环境政策执行过程中，实际监督有一定成效，但依然存在一些问题。

　　长期以来，地方政府负责水环境污染治理的主管部门执行政策手段不足、执行政策能力欠缺，同时中央对于地方的监督虚化、地方政府环保责任压实难等诸多问题也未得到根本解决，致使污染治理在制度层面找不到抓手。只有当中央政府对政策执行过程进行有力监督并且配有完善严格的追责制度，地方政府