跨界水环境政策执行受阻的博弈分析——以黄河流域水污染防治为例／雷超男 廖晓明

　　当前，衡量地方发展程度的评价标准仍旧是GDP，地方政府为了提升GDP，工作重点势必转向市场经济建设，在官员“晋升锦标赛”中，绩效考核的主要指标仍是地方经济发展成绩，因此地方政府会重点进行招商引资，推动地方产业高速发展。但由于水流域污染具有很强的外部性，治理成果不仅使本地区受益，与其毗邻地区也会受益，而高额的治污成本则全部由治理政府承担。治污成本除了所需要的人力、财力和物力，还包括为提高本地区水环境质量标准被迫迁出的高资企业以及高昂劳动力，这些无疑会直接导致本地区GDP下降，地区发展受到限制。本文谈及的跨流域的水环境污染问题会陷入经典的囚徒困境，流域所跨各省级地方政府在执行环境政策时存在一定的竞争，如果毗邻或周边地区对于水污染治理建设投资少，则本地区也相对较少。地方政府对于面临的污染问题始终抱有观望和效仿的态度，甚至会采取消极应付策略，坐收渔翁之利。然而在执行过程中，只有主体间合作互惠，政策才能有效执行，若都选择消极应付，就会造成执行主体间推诿扯皮、推卸责任、搭便车的不合作局面。

　　（三）公地悲剧：地方政府对有限水资源的无度需求

　　环境污染外部性和我国行政区划的矛盾导致许多跨界环境纠纷，而本文谈到的跨界水污染就是一个典型问题。跨界水污染治理难的一个重要原因是流域横跨多个行政区，而水资源是公众共有的公共资源，一旦污染治理使用方式不当，很容易出现搭便车的情况。搭便车的一方利用机会主义将不易被监测的污染跨界转嫁出去，坐享公共资源带来的收益却不用支付任何费用，这就导致公地悲剧的发生。

　　有限的水资源具有非排他性和非竞争性，即每个人对跨界分布水资源的占用都不会减少他人的占用，又由于其流动特点，我们很难将哪一部分水资源限定为归谁所有。在黄河流域水资源保护工作中，碎片化管理方式与流域整体性的自然本质之间的矛盾，导致各地方政府在执行中央政策时只顾单兵作战，甚至出现相互不配合、争夺水资源的现象。因此，要建立制约规范，避免出现“公对公，一场空”的局面，明确划分中央、地方政府以及各环保管理部门间的责权，摸索府际之间的区域利益协调关系，打破行政区划界限，追求各区域的共同利益，夯实跨界水污染各地政府协同治理的价值基础，提高大区域的协同治理绩效。

　　二、跨界水环境政策执行阻滞的原因剖析

　　跨界水环境政策执行阻滞现象的形成，主要是中央与地方政府出于自身利益最大化考量相互博弈以及执行主体间横向博弈的结果。通过进一步分析我们可知，前者利益的离析及执行主体间的博弈来源于以下三方面的深层次原因。

　　（一）政府间责权关系变迁

　　新中国成立前七年，我国基本形成了计划经济体制，国家的“有形之手”掌握着社会生活的方方面面，地方政府只能以执行机构自处。随着改革开放，纵向权力关系做出大幅度调整，以放权、让利为主线的体制改革改变了中央与地方政府之间的关系。1994年以来，金融体制改革、外贸权下放等打破了中央和地方利益一体化的局面，从而产生了委托代理关系。利益格局的改变使各级地方政府