耦合型突发环境事件协同治理：理论构建、现实困境、路径探索／王 瑜

　　2.权力协同。权力协同意味着掌握强大公权力的组织需要让渡一部分权力、资源给其他参与主体，从而调动其参与应急管理的自主性、积极性。耦合型突发环境事件中权力协同具体包括纵向与横向两部分。纵向权力协同中中央政府可以通过政治、行政等手段有限地介入应急合作过程，发挥辅助性作用。政治手段通过制定战略方针、政治动员、任命干部督查、绩效评估等方式参与突发环境事件治理，激励、协调、监督、保障地方政府、企业与社会组织参与治理的主动性。行政手段包括建立区域治理机构、提供沟通交流平台、明确界定产权、制定利益交换规则等协调性的手段。［1］中央政府通过扮演多元主体“合作悖论”的调解者，确保协同治理科学化、高效化，避免陷入集体行动困境而造成重大损失。横向权力协同主要指地方政府拥有直接处置权，可以直接调用辖区内、外相关应急资源，第一时间实施应急救援，避免耦合型事件衍生次生灾害或更大损失。

　　3.组织协同。由中央政府牵头设立统一应急领导小组，负责组织政府与政府、社会组织及企业三方面的正式或非正式联盟，建立统一合作应急管理机制。其目的在于解决不同主体间合作议题复杂化、利益协调不均衡及协商成本过高等问题，增强纵向机构与横向机构、社会组织、企业间的交流合作。横向体制内、外的组织协同强调在政策制定、服务监督、考核评估等过程中实现政府与社会、公民、私人部门三者间权、责、利相统一，以此形成目标一致、平等协商、有效合作的协同治理体系。在具体的、常规性的应急管理工作中，以政府组织让渡一部分公权力、公共资源给其他治理主体，激发市场及社会组织各子系统自愿、平等地积极参与，为合作行动、联合执法提供有力保障。

　　（二）现实困境

　　1.央地间应急管理协调不畅。2018年3月，应急管理部在整合了11个部门的13项职责后挂牌成立，将原先分散在各个部门中涉及公共安全管理问题的相关职能进行整合，着力防风险、保稳定、建制度、补短板，全力防控重大安全风险，奋力推进应急管理体系和能力现代化。但是实际运行中，一方面，统一领导、职责明确的应急管理体系在运作中仍有部分职能整合不充分、部门功能重合、多头管理、职责不清的问题存在，危急关头影响突发环境事件统一指挥、应急协同治理成效。另一方面，地方应急管理职能涉及生产安全、消防管理、救灾防灾几方面，但具体的权责体制、规则体系、资源整合没有明确落实，一些职能还分散在生态环境局、自然资源局、安全生产监督管理局，顶层结构设计直接导致地方应急职能缺位、基层应急机构设置不完善的现象普遍存在。

　　2.区域间运动式动员应急成效不佳。区域间政府在防范、处置跨区域突发环境事件中受压力型制度环境、激励机制、问责体制的束缚常常表现为运动式动员联动，横向部门间以临时性、权益性、共谋性为动机，迅速组建跨区域环境事件应急合作机构，化解行政风险与事件风险。这种临时性的组织聚合在应