区域生态环境治理中地方政府合作的困境与突破／许 珂 周 伟

　　（三）地方政府是区域生态环境治理公共权力的行使者

　　政府作为公共权力的行使者，其行为必定要以实现和维护公共利益为旨要。服务人民是唯一的合法性来源，而生态环境保护事关民生福祉，关系人民群众的切身利益。区域生态环境问题往往牵扯面广、影响范围大、程度深，严重影响着区域内人民群众的生命健康，需要区域内地方政府对于共同面临的生态问题积极合作和密切配合来加以消解，还人民群众一个生态宜居的自然环境。

　　二、区域生态环境治理中地方政府合作的困境

　　（一）区域经济发展与区域生态环境治理之间的矛盾和冲突

　　地方官员往往以经济发展作为其中心工作，希望通过可观的经济成果来作为其晋升之路的阶梯，这便是在“官员晋升锦标赛”激励下的发展型地方政府的生存样态。除晋升激励以外，地方政府积极投身经济建设还因为分税制改革之后，地方政府失去了稳定的财税来源，却承担着上级政府层层发包的属地责任和“运动式”治理不断变化的“中心任务”，加上地方政府“治理权”的不完整即缺少与其事权相对应的人事权和财权，因此往往疲于应对。只有通过发展经济，获得一定的经济基础，地方政府才能拥有相对的行政作为空间。生态环境的治理往往使地方政府付出额外的经济成本，这就使其本就窘迫的财政状况更加捉襟见肘。加上许多区域生态问题出现在中西部贫困地区，并且生态环境治理的成果显现需要一个较长过程，因而这些地区的官员在“唯GDP论”的目标责任考核制下就难以获得晋升机会。同时，官员任期具有短期性而生态环境治理是一个长期的过程，容易出现“前人栽树，后人乘凉”的局面，即前任官员治理生态，后继官员享受生态治理成果，这种状况下绩效如何认定？这些都是影响地方官员致力于生态环境治理的主要因素。

　　（二）行政区划对于区域生态环境府际合作的割裂

　　区域生态治理中地方政府合作的另一个困境便是行政区划的静态设置与区域生态环境的动态性、流动性的矛盾。我国目前虽然在重点区域试点了跨行政区域的流域污染和生态破坏联合防治协调机制，但在大多数地区实行的仍是生态环境的属地管理，即各地方政府管理各自行政区划内的生态环境问题，未对区域生态环境治理做出明确法律规定。这就使得区域生态管理既包含着传统的行政区公共管理与区域公共管理的矛盾，又夹杂着生态环境治理的流动性、复杂性、长期性等特征。各地方政府往往只关注于各自辖区的生态环境问题，而对区