多源流框架下公共政策制定过程研究——以多省市“校园200米范围内禁售辣条”政策为例／毕鸿昌

　　（二）政策流：政策价值偏好不明确，政策工具选择有待商榷

　　政策工具选择是政策执行的关键环节，直接影响政策执行的有效性。政策工具选择由政策外部环境、政策问题种类、过往工具选择和领导价值偏好等因素共同决定。政策工具的选择过程充斥着各种利益博弈、观念交锋和政治考量，因此，政策工具选择不可避免地具有主观性、动态性与公共性。

　　一方面，是以邻为壑还是共谋发展？在不同的政策系统内，地方政府对出现的政策问题通常呈现出两种不同的应对策略。一种是站在狭隘的“理性经济人”角度，通过祸水东引的方式，以邻为壑，转移政策问题和利益矛盾，以增加其他政策主体的政策成本为代价，尽可能减少自身的损失或实现利益最大化。以我国过去几十年的环境污染问题为例，长江中上游地区过度开发资源，严重破坏了长江流域的自然环境，给下游地区经济发展和群众生活带来了巨大的冲击和损失，短视的不合理经济行为导致了“公地悲剧”，也阻碍了环境联动治理机制的形成与发展，这也正是我国过去环境整治投入巨大却收效甚微的根本原因。

　　另一方面，是独自为战还是统筹协调？由于我国社会主义市场经济体制不断发展完善，市场经济活动日益复杂化和多元化，职能部门只能在自己的权责范围内出台相应的政策，始终无法形成政策合力，直击问题关键所在。多省市的市场监督管理局单纯运用行政手段对校园附近200米的小范围市场进行集中整治，暴露了我国政策工具的选择与使用仍然偏行政化和单一化。考虑到问题的根源在于市场准入机制失灵，大量不符合《食品安全法》规定的食品进入市场，需要立法机构或者公共决策者以大决心和大毅力整合现有的政策资源，明确不同部门的职责权限，制定权力清单。比如，这次的禁售辣条的政策问题，高层政策主体应该自觉加强关注，克服“惰政”思想，避免头痛医头、脚痛医脚，协调好各职能部门，改变政出多门、各自执法的不利局面，形成一个完整的监管闭环，真正形成上下联动、部门合作的治理格局。

　　目前，我国地方政府为更好地解决政策问题，已经开始尝试灵活运用多种政策工具。但许多地方政府在制定公共政策的过程中未能完全摆脱传统维稳思维的束缚，导致政策工具在实践运作过程中经常呈现出谨慎保守的特征。因此，在本次机构改革中，中央鼓励地方创新，地方政府应该大胆主动地开展政策领域内的创新，超越机械的维稳思想与僵硬的维稳机制，倡导一种直接面向民众利益需求以及直击问题本质的价值观念，形成系统的社会矛盾化解模式。

　　（三）政治流：机构调整与职能整合的阵痛期，政治精英作用还需加强

　　政治流是打开政策之窗必不可少的力量，政治流不仅包括国家领导人、政党、利益集团和非政府组织的政治游说活动，政府机构与政治精英同样也十分重要。结合我国现实国情，中国共产党处于治理体系的中心地位，发挥着领导核心作用，各级政府承担着国家治理和社会治理的主要职责，我国社会公众、社会组织和市场力量发展还不够完善，参与政策制定的能力还有待提高，导致政治流在我国政策制定过程中的重要性愈发凸显。

　　政策决策机构是公共政策的组织基础，不同于过去简单的行政决策模式，当今决策行为涉及的利益关系错综复杂，