地级市政府决策的系统分析——以政府工作报告的形成过程为例／朱武雄

　　当然，从当前实践看，司法通道还未完全畅通。这主要体现在政府的法治思维还不强，法治意识还偏弱，依法行政的能力还有待进一步提升。这主要有以下表现：一是行政主官缺乏担当精神，怕出庭当被告。二是依法行政意识较弱，政府在行使职能时存在错位、越位、缺位等现象，超越法定职权执法、不注重事实证据、不关注法律条文是否正确适用等。三是对依法行政和行政应诉的考核缺失，这是地级市政府工作报告决策过程中要解决的突出问题。

　　四、结论

　　戴维•伊斯顿认为，一个政治系统就是将支持和需要的特殊结合转变成系统思想的输出（政策），输出产生了一定的结果反馈给决策者，使作为决策者的当局和公共机关为增大想达到的目标而修正过去的行为，进而影响到下一轮的输出［1］序言20，这就是地级市政府的系统决策模式。

　　在地级市政府工作报告决策过程中，外部客观环境，包括自然生态环境、区域经济发展、人文社会习俗、历史文化传统等客观因素都会输入地级市政府工作决策系统，对决策者产生影响。地级市政府决策者在政府报告决策过程中受现实因素的影响还是比较大的。这主要是因为其在考虑客观因素的同时，还必须考虑生长于此地区的居民需求。因此，对地级市政府工作报告决策而言，作为外部环境输入的现实基础和居民需求常常是结合在一起的，共同构成了对行政决策系统的支持体系。再一个就是上级压力。地级市政府的领导属于省管干部，接受省里考核，必须有政绩作为自己晋升的支撑。这不可避免地会导致其把个人的政绩追求、政治理想、施政理念、行为方式等一些独特的个性因素输入政府工作报告的决策系统中。

　　在地级市政府工作报告决策中，行政输出不只有政策，政策只是权威性输出和部分的相关性输出，在行政决策系统中，还有一个非常重要的输出是告知性输出。同时，地级市政府工作报告的决策主要是方向性的决策，即把在未来一段时间内要实现的目标和实施的路径告诉执行部门，这不同于政府实际工作中的具体决策。因此，政府工作报告决策的输出是一种宏观层面的输出，与之相配套的将是在决策做出之后执行部门制定的一系列具体决策，它将导致一个政策体系的产生。告知性输出是地级市政府工作报告决策的重要组成部分，它是现任政府对过去一段时间工作的总结，并且这一总结因为通过了全市人民代表大会的审议，而意味着得到了全市人民的赞同，也是上级政府考核政府主官的主要依据。

　　地级市政府工作报告决策一旦做出，必然会对本地区社会产生影响。作为行政决策体系，要将信息产生的影响反馈给决策者，以便决策者对政策做出调整。当然，决策者关注的信息通常并不会自动反馈给决策者，决策者需要建立一整套信息反馈机制，包括信息报送、督促检查、调查研究等，收集自己关注的信息。这一套机制是地级市政府工作报告决策信息反馈的行政通道，其反馈的信息是能够获得政府主官重视的反馈信息，决策者通常会根据这些信息对决策行为进行调整。一种是通过社会通道反馈的信息，包括公民、