扶贫开发中地方政府合作存在的现实问题与行动策略——基于“贫贫合作”的分析／汪 圣

　　三、扶贫开发领域地方政府合作的现实问题

　　（一）合作处于初级水平

　　合作规模有限。一是参与合作行动的地方政府的数量有限。近年来，虽然参与合作扶贫开发行动的地方政府的数量和比重逐渐增加，但同时本研究通过调研发现，当前参与合作扶贫开发行动的地方政府的总体数量仍较为有限，其占片区地方政府总数的比重仍然较低，往往只是同区域地方政府的一小部分。二是相关合作行动的数量有限。在当前的区域扶贫开发领域，虽然部分地方政府间建立了合作关系，但实际开展的合作行动数量较为有限。

　　合作深度有限。合作深度是反映地方政府间合作水平的一个重要指标。在我国的地方政府合作扶贫开发实践领域，存在着合作行动的深度较为有限的问题。通过对相关合作实践进行分析可以发现，当前区域地方政府间的合作扶贫开发行动主要是围绕扶贫开发经验交流、基础设施共建共享、向上争取政策支持等一般性事项展开的，而在如何推进区域扶贫产业结构调整、如何打破区域发展壁垒、如何进行各区域发展定位等核心事项方面的着力较少。这一问题的存在是因为相关核心事项往往关系到地方的GDP、财政收支等关键利益，容易触及地方领导者的敏感神经，因而可能引发较为强烈的利益博弈行为，使得相关合作行动难以取得实质性进展。

　　（二）合作偏重于务虚

　　偏重于务虚是当前我国区域地方政府开展的合作扶贫开发行动存在的一个较为显著的问题。具体而言，这一问题主要表现为以下两个方面：一是合作的形式意义重于实质意义。如前文所述，在当前的我国地方政府合作扶贫开发实践领域，形成了联席会议、合作论坛、学习考察、信息共享等多种合作机制。同时，这些合作机制多具有一种较为松散的属性，容易使得相关合作行动存在流于形式的问题。二是合作协议难以落地。在我国的地方政府合作扶贫开发领域，虽然地方政府之间签署了一系列的合作协议，然而由于缺乏有效的规制机制，使得地方政府的扶贫开发行动往往与合作协议相脱耦，部分地方政府的行为轨迹与合作协议存在较大偏离，甚至是背道而驰。

　　（三）合作的稳定性欠佳

　　在当前我国地方政府合作扶贫开发领域，参与合作的各地方政府间往往尚未建立常态化的合作关系，多数合作行动存在着稳定性欠佳的问题。例如，按照计划，大别山片区市级扶贫部门业务交流合作机制将每年召开一次市级扶贫工作交流活动，以对片区扶贫开发和经济社会发展中共同面临的现实问题和前瞻性问题进行研讨。但在实际运作中，受多种因素的作用，该项合作机制分别在2012—2015年召开完前四届协作会议后便进入停滞状态，第五届协作会议迟迟未召开。

　　（四）合作行动的碎片化

　　在当前的我国集中连片特困地区，地方政府间的合作扶贫开发行动存在一种碎片化问题。一是行动目标的非一