基层治理中的困境：权威结构与政策压力下的治理倦怠/李轩宇 董 鹏

　　3.社会结构。改革开放以来，基层治理所寄生的经济社会结构发生的巨大变迁也为其带来了前所未有的挑战。从另一个视角而言，这一过程带来了国家与社会关系的重塑或者称之为基层治理格局的重构，权威控制的放松与社会活力的激发所带来的解构性力量一定程度上促使了社会力量的成长，二者之间也在碰撞中寻求一种新的平衡关系。这种变迁是全方位的，包括乡村秩序、利益群体、价值观念等的变迁，可以归结为利益的多元化和复杂化倾向。在某种程度上，中国基层社会的乡土性的减弱造成了基层治理的困难，因为这种乡土性的弱化意味着对土地依赖性的减弱和人口流动性的增强，这对原有管理制度造成削弱的同时也增加了基层治理的整体难度。而利益群体的形成和演化往往带来基层治理力量格局的变迁，事实上单个主体的多重利益身份使得基层治理的行为模式及“度”的掌控困难增大。而价值观念上的冲突，尤其是不同代际、不同利益群体间的矛盾往往成为基层治理困难的理念性本源，而且这种鸿沟和差异往往需要较长时间进行消弭。秩序变化所带来的技术识别的困境、利益群体分化所带来的治理手段的变化以及更为困难的“度”的度量、价值观念差异所带来的利益整合成本的大幅增加都使得基层治理行为主体在基层治理上显得心有余而力不足，这些都构成了治理倦怠现象产生的基础。

　　事实上，对基层治理生态的思考本身是基于系统性思维的，权威结构是作为合法性基础而存在的，政策压力是基于时代性考量的，而社会结构则是治理的基本土壤，三者之间必然是相互影响、相互依存、不可分离的。

　　三、实践表达：一个时代性及适应性的视角

　　1.理想的实践表达：任务适中、职权明确、监督合理的运行模式。基层治理的现实依托以及实践基础在于基层的权威结构，基层权威结构——基层政权组织是实现基层治理的组织基础。但值得注意的是，现存的基层权威结构具有一个典型的特征：压力型官僚制组织。这也便意味着，基层政权组织具备两个基本的职能：控制和协调。这里的控制是基于对维护基层社会稳定、避免出现大规模动荡而言的，而协调则更为现实而具体了，这一职能针对权威与自治间的平衡性问题，即协调基层政权组织与乡村自治组织。在这一治理的权威结构之下，必须重视某些关键性因素：一是任务适中问题，即工作量的大小问题。治理任务的繁重往往会使得相关任务承接者精力大幅消耗，任务负担过重、责任的意外增加导致其积极性和主动性的衰减以及生理上的疲惫；而治理任务的稀松往往又是形式主义、治理资源消耗等不良现象的主要成因。二是职权划分问题，即业务工作的范畴及其责任承担之间的平衡性问题。具有明确的职务描述、具体翔实的责任归属是行为主体有效履行责任的基础条件，职权责之间的失衡往往会产生扯皮推诿、尸位素餐等行政内耗现象。三是监督合理的问题。事实上，在基层治理过程中监督往往难以发挥作用，或是小题大做，或是无效监督，这都对治理过程产生不良影响。基于上述考量，对于基层治理理想的实践表达，可将其视为一个内部存在密切联系、相互制约、