基层治理中的困境：权威结构与政策压力下的治理倦怠/李轩宇 董 鹏

　　二、治理生态：权威结构、政策压力及社会结构

　　1.权威结构。基层治理发展的基本逻辑是伴随着政党或政权的合法性基础及其内涵的变化而发生的。在传统封建社会，基层治理展现出一种地方政府与地方精英联合治理的格局——传统“乡绅自治”秩序。这种秩序可以称之为专制主义下的有限权威结构。因为在这种治理的权威结构之下，地方政权机构的实际渗透能力是极度有限的，仅仅在税务、徭役等方面发挥主导作用，基层治理力量格局存在着严重失衡现象。但对于地方而言，这种地方政权机构的缺失往往会带来灾难性的影响。随着近代资产阶级革命的兴起，传统的“乡绅自治”秩序在新兴力量的冲击之下出现异化，基层治理的权威结构转化成“劫掠性代理人”秩序。在这种异化的秩序之下，地主、资本家、胥吏等落后性中介力量对基层治理的权威结构造成严重破坏，基层政权组织不得不与之妥协联合。这种联合实质上是无力掌控局面下的一种无奈之举，治理倦怠也随之相伴而生。新中国成立后，经历过一系列革命运动，初步建立了基层治理的权威结构，这为国家基层治理现代化奠定了初步的秩序基础。现有的基层治理的秩序是在权威主义主导之下的体制结构，具体表现为三个方面：一是一元主导、多元共治的治理体制。在这种体制之下，执政党在保证其权威的基础之上尽可能地融合其他力量进行治理，如民主党派、社会组织、基层自治组织等，但一元主导所带来的依附效应在某种程度上促使了治理倦怠的产生。多元共治的弱势无法避免治理倦怠的蔓延，这无疑会对权威结构的合法性基础造成损害。二是具有扩张倾向的管理制度。这一制度是通过对个体资质的识别而实现强化现有权威结构的目标，而管理主义的趋向又赋予其太多的附加功能，意涵的扩展所带来的工作任务的增加实质上促成了治理倦怠现象的蔓延，因为太多的任务是原本的职务描述所不涉及的。三是严密的层级制官僚组织。不同层级间严密的组织关系及其相应的晋升奖惩、监督评价制度有效地维护了权威结构的完整性，这种具备严密上下级之间从属关系的结构不可避免地会促使官僚主义、形式主义、唯上思想的产生。这又成为治理倦怠现象的滋生土壤。总而言之，权威结构或者权威体制自身所造成的压力在某种程度上构成了治理倦怠的本源性基础。

　　2.政策压力。政策压力或者时代性政治命题对于治理而言是具体而现实的，对于这一意涵而言，它并非指烦琐而冗杂的事务性工作过程，而是为特定历史时期的政治目标服务的。那么，政策压力或者时代性政治命题则具有典型的阶段性抑或是时代性特征，其会随着时代的变迁和政治目标的改变而发生变化。但不可忽视的是，权威结构或者权威体制是政权组织合法性的基础。换言之，政策是依托于实际的政权组织而得以实现的。当前精准扶贫攻坚即是针对困难群众的一项政治政策任务，它具有明确的实践节点、任务对象及任务目标，是具体而现实的。值得注意的是，政治政策任务的提出及下放实施往往意味着“例外性”事务的大量增加，即除去原本流程性、事务性工作任务之外的工作任务，这些“例外性”事务还兼具紧迫性和高效性要求。基层治理行为主体需要大量时间及精力的投入，同时需要承