体制与机制：概念、比较及其对改革的意义/李松林

　　第二，体制确立组织间关系。组织都有自己的活动领域，它们是领域功能和影响力的载体。这里说的组织是相对的，一个组织内会存在许多组织。例如，高等教育管理体制规定了政府教育部门同高校的关系。但是，在这个高校的内部，党委同行政的关系属于高校的领导体制，即党委领导下的校长负责制。同样地，在这个高校行政体系内部，职能部门同教学单位的关系属于行政管理体制。虽然体制规定组织间关系，但并不是所有的组织间关系都表现为体制，规模很小的组织间的关系很少上升到体制层面。例如，某个高校单个职能部门的内部各科室的关系就很少用体制概念来表述。

　　第三，体制确立的关系是一种基本关系。这种基本关系是正式关系和权责关系。正式关系来自正式的制度，通常是国家宪法或法律等。这种正式关系通常是静止的、规范意义上的。因此，这种关系体现出正统性，不会被轻易打破。权责关系是领域或组织间权力和责任的划分，通常体现为“谁领导谁，谁被谁领导，谁为谁负责，谁为此负责”的问题。另外，领域和组织间的基本关系是最主要的关系。最主要的关系并不意味着除了这种关系不能有其他关系，只是其他关系只能与这种基本关系相平行，而绝不允许产生激烈的冲突。在我们国家，政治与行政的基本关系就是领导与被领导的关系。比如，党委领导下的行政首长负责制是很普遍的领导体制，可以将政治与行政适度分离，但是不能破坏这种基本关系。

　　第四，体制是一种整体性关系架构。我们就某一问题谈体制虽然有具体所指，但它具有一定的宏观性，着眼于整体。我们谈的体制通常是众多领域和组织间复杂关系的集合，表现出一种错综复杂的关系架构。例如，我们谈到高校内部管理体制，主要是指高校内部组织结构图呈现出的关系架构。另外，还有我们经常听到的词“体制内”“体制外”，不也是着眼于体制的整体吗？它泛指同国家关系密切的领域。“体制内”在接受体制限制的同时，也接受了体制所带来的好处。

　　第五，意识形态或价值观念决定体制关系的性质。一个国家的体制往往打上了这个国家实质统治阶级的意识形态或价值观念的烙印。这也是体制问题特别是政治体制问题在我国具有一定敏感性的原因。我们对现行体制的批评总是建立在一定意识形态或价值观念的基础之上，需要从理性的角度全面审视体制的优劣。我们虽然倡导民主，但是我国现有体制设计比较倾向于集中。这就决定了中国现行体制的性质。

　　第六，体制不能等同于制度，但与制度有紧密联系。体制是关系架构，这种关系架构就是一种显性结构。按照帕森斯的结构功能主义观点：结构靠制度来维系存在，制度靠结构发挥作用。［1］可见，体制一定是由正式制度确立起来并维系存在的，反过来，制度也依赖于其确立的体制实施影响。如果把体制理解为制度，就弱化了体制的特殊性。我们必须把体制同制度的概念区分开来，这样不仅仅是为了学术研究的方便，而且有利于突出体制在我国改革实