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2019年2月下期

整体性治理视域的“放管服”改革/寇大伟 崔建锋

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:寇大伟 崔建锋 日期:2019-02-27 16:17:30
  开展综合行政执法体制改革,是深入推进依法行政、加快建设法治型政府的必然要求,也是“放管服”改革工作的重要内容。综合行政执法从解决部门内部和部门之间条块分割、各自为政,一个部门多头执法、同一领域多层执法的问题入手,分层次、分类别构建综合执法新体制,解决了原来单个部门执法力度不强、多部门联合执法协调困难等问题。
  一是整合资源,市、县两级行政执法事项相对集中。市级层面,依托已组建运行的市城市管理综合执法局,在城市管理领域行政执法权限相对集中的基础上,进一步整合相近和相关执法职能,将集中后的执法职能、机构、人员下沉至所属区级城市管理综合执法局,下移执法重心,减少执法层级。县级层面,组建县(市、区)城市管理综合执法局,列为县(市、区)政府工作部门,下设城市管理综合执法大队。在整合城市管理领域行政执法职能的基础上,进一步拓宽跨部门整合范围,将相关行政执法职能和机构划转至县(市、区)级综合行政执法局,暂不具备划转条件的执法事项,实行行业或部门内相对集中,与城市管理综合执法局形成“1+X”综合行政执法模式。
  二是下沉权限,实现综合行政执法向基层延伸。按照“重心下移、属地管理”的原则,将市、县级综合行政执法事项向乡镇下沉延伸,并探索基层综合行政执法体制改革多元化模式。
  三是规范执法,完善综合执法队伍建设。构筑并夯实基层综合行政执法平台,切实推动执法事项属地化管理。按照“两个加强”(加强执法队伍建设、加强执法行为监督)、“三个规范”(规范内部管理、规范执法标准、规范执法事项)、“四个统一”(统一执法证件、统一执法标识、统一执法印章、统一法律文书格式)的要求,进一步强化对执法队伍的管理,规范执法行为,变无序散乱为整齐规范。
  三、“放管服”改革中整体性治理运用存在的问题
  整体性治理理论在“放管服”改革中的应用还存在一些问题,这些问题主要涉及法律法规、大范围实现“双随机、一公开”的难度、审管分离后的沟通以及基层监管工作的开展等方面。
  (一)创新性与合法性的张力问题
  行政审批局的设立使“谁审批、谁监管”的原则变为“审管分离”原则。现行法律法规依照的均是“谁审批、谁监管”的原则,虽然行政审批局是经上级部门批准设立的,但“审”与“管”相分离所涉及的法律法规并没有相应地配套完善,无法执行。例如,在安全生产、食品药品等领域,只审批不监管,不符合法律法规。对于业务局来说,不审批只监管,也与现行法律法规相抵触。这些都需要在法律层面得到合理解决。另外,市行政审批局的成立,使委托审批的委托主体发生变更,原来的委托主体是对口的下级业务部门,现在变成了综合性的行政审批局,存在委托关系的重新建立和衔接等诸多问题。
  (二)大范围实行“双随机、一公开”有难度
  “双随机、一公开”并不适用于所有的监管部门和监管事项。例如,按照规定,规划部门的所有项目都要监管到,但是“双随机、一公开”不能保证对所有项目全覆盖。再如,安监系统所有的执法检查实现“双随机、一公开”也有很大难度。“双随机、
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