乡村振兴战略背景下基层治理的现实依据与总体思路/焦石文 张宝林

　　（三）实践路径：整体推进与重点突破相协调

　　就当前乡村实际来说，全国各地区发展是不均衡的，即便是同一地区，平原、山区、丘陵等不同区域在区位、交通、资源、功能等方面也存在差异，其发展路径和进度必然无法同步。因此，按照乡村振兴战略的目标任务要求，在具体的实践路径上，应注意整体推进与重点突破相结合。

　　就整体来看，按照中央“三步走”战略，具体由三个维度入手。首先，做好制度供给，主要着眼点是农村基本经营制度、农村土地制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度、农村投融资制度等改革。制度建设带有根本性，关系基层治理体系转型的方向，根本目的是为了增强治理的系统性、整体性和协同性。其次，打好精准脱贫攻坚战，这是一个基本前提和重要抓手。乡村要振兴，首先必须摆脱贫困。在基层治理实践中，贫困人口脱贫是最突出的问题和短板。就如习近平所说：“虽然全面小康不是人人同样的小康，但如果现有的7000多万农村贫困人口生活水平没有明显提高，全面小康也不能让人信服。”［2］79-80再次，做好民生保障，着力点在农村基础设施、基础教育、就业服务、社保体系、公共卫生、人居环境等方面。这些直接关系到乡村居民的现实利益，最容易引起群众的反应和共鸣，同时也是主要矛盾点。城乡发展的不平衡不充分问题是长期形成的，根本扭转乡村落后的状况也不可能一蹴而就，因此整体推进乡村振兴必须分步骤分阶段进行。另外，整体推进也并不意味着同步发展，在当前乡村整体起点较低、外源动力不强的条件下，在某些条件较好的区域或产业率先实现突破，从而打破整体落后局面，起到良好示范效应，也是很有必要的。以一般的农业省为例，按照主体功能区划分，其乡村分布大体可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区靠近中心城市，受城市市场辐射和带动效应较为显著，相对其他乡村区域发展水平和收入水平优势明显。农产品主产区的区域面积和人口比例相对较大，是乡村的主体部分，承担着主要的粮食生产任务，与中心城市的交融互动很少，人均收入与工业化发展水平较低，是治理的重点和难点所在。重点生态功能区一般处于丘陵山区，相比平原地区，虽然整体经济发展稍微滞后，但生态资源、特色农产品较为丰富，在当前乡村投融资制度相对宽松的情况下，有较强的社会资本吸引力。就以上三类地区而言，继续深化区域分工是一个必然趋势，城市化地区与重点生态功能区有望率先突破，而农产品主产区则要稳步发展。城市化地区是联结城乡、工农，实现“三产”融合的前沿阵地，发展都市农业与高端农业，打造现代农业