乡村振兴战略背景下基层治理的现实依据与总体思路/焦石文 张宝林

　　（二）平衡机制：城乡融合过程中的不均衡有待改善

　　改革开放开启了中国经济社会快速发展的进程，城镇化成为必然趋势。如前文所述，在整个改革开放第一阶段，城市经济高速发展，对劳动力的需要不断增加，乡村劳动力大规模涌入城市，居民从村落向集镇和城镇转移，传统的以村落为基础的基层组织不断弱化和瓦解。在此过程中，城乡处于严重的不均衡状态，乡村空心化就是最突出的表现。近年来，这一状况虽然正在缓解，但整体趋势还没有扭转。针对乡村空心化现象，学界有很多不同观点。有学者认为中国的乡村空心化现象已经十分严重，威胁到中央政策在农村的落地，继续下去农村经济甚至会崩溃。但也有学者提出各项指标证明乡村空心化远没有那么夸张，对此有点“炒过头了”。就笔者近年来参与的多次调研来看，对此问题应坚持客观和一分为二的观点。首先，乡村空心化已成为一种现象，在全国各地农村不同程度地存在，从中央到地方对此都不否认；其次，乡村空心化现象在不同地区及同一地区的不同地方表现得很不均衡，距离城市和城镇越远的地区越严重，但城市和城镇周边地区不太明显。因此，就当前来看，在乡村振兴战略实施的过程中，乡村空心化现象是一个无法回避的问题，但也没有必要过于悲观。就它的形成来看，经历了相当长的一个阶段，那么问题的解决也必然经历一个过程。总之，城乡流动的平衡问题是一个大问题，关乎乡村振兴战略的目标能否如期实现，必须对此进行理性思考和有效应对。

　　（三）保障体制：公共服务及社会保障仍然滞后

　　近年来，在政策和实践层面，国家持续不断地加大了对乡村基础设施的支持力度，各级政府也增加了对乡村道路、农田水利设施和村容村貌等的建设投入，广大农村的基础设施状况有了很大改观。但是，由于城乡差距由来已久，农村公共服务及基础设施整体落后的局面在短期内很难全面改观，突出表现在文化教育、医疗卫生、社会保障等多个方面。文化教育方面，在国家普及九年义务教育多年后，许多乡村却出现了另外一种现象，就是原有的中小学校规模越来越小甚至消失。一部分孩子跟随外出务工父母出去上学了，还有一部分集中到县城、集镇等寄宿制民办学校，从而直接导致传统的公办中小学发展出现停滞。医疗卫生方面，在政策、资金、人才等方面支持力度不断增加的情况下，这方面的变化是最大的。一直以来，基层医疗卫生人才短缺都是一个难题，但随着全科医生培养规模的增加，这一状况正在缓解。另外，政府加大了对乡镇卫生院的投入，使硬件设施得到了很大改善；新型农村合作医疗的不断深入推进，大大减轻了农民的重病医疗负担。但不可否认的是，在整体发展水平上，乡村医疗卫生水平与城市基本水准还相距甚远，目前也不能满足乡村的实际需要。社会保障方面，最突出的就