乡村振兴战略背景下基层治理的现实依据与总体思路/焦石文 张宝林

　　三、建立基层治理新体系的总体思路

　　（一）政策层面：顶层设计与区域实际相结合

　　就顶层设计来看，目标任务已经非常明确。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并写入党章。2018年中央一号文件提出了三个阶段性目标，分别是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。［3］5-6在组织保障上，明确提出“党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴”［3］42。应该说，新时代乡村振兴的蓝图已经绘好。但在具体的治理实践中，由于经济结构、发展水平、主体功能等区域特征的不同，还要求各地区出台具体的规划和措施相配合。如，我国东南部传统发达地区基于先发优势，地方财力远优于其他地区，其承载的产业规模大、结构层次较高，处于全国甚至全球产业链的高端。这些地区无论是城镇化规模还是水平，都处于全国前列，所面临的治理压力就相对较小。而传统农业大省，如河南、四川、安徽等地区，其城镇化率相对较低，人口转移与农业劳动生产率的提高面临较大压力。青海、西藏等地区作为我国的重点生态功能区，如果采用其他地区的经济发展模式，其生态环境必然会遭到破坏，结果可能会得不偿失。因此，在国家大的战略部署下，还要根据各地区的不同实际制定相应的实施细则。对于工业化、城镇化发展水平高的地区来说，外源动力较足，探索的范围和步子可以适当加大；对于人口转移压力较大的农业大省而言，应该把培育乡村内生动力放在重要位置；而生态功能区，如青海、西藏等地区，除了加快发展生态农业、生态旅游等，国家的政策倾斜也尤为重要。

　　（二）治理主体：党和政府主导与多元主体共同参与

　　运用法治方式、实行多元主体共同治理，是我国近年来探索国家治理现代化的经验总结和实践创新，在构建现代基层治理体系过程中也要逐步探索这一治理手段。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”［3］19。根据这一要求，在具体的乡村治理中，应着力做好三个方面。首先，要进一步强化基层党委、政府的主导作用。近年来，基层党组织建设工作不断加强，如规范化的“第一书记”选派机制、农村带头人队伍整体优化行动、基层小微权力腐败惩处等措施的实施，但同时遇到的难题也很多。乡村社会正处于从“人治”走向法治、从“官治”走向“共治”的进程中，一些根深蒂固观念的彻底转变是一项长期而艰巨的任务。强化基层党组织引领作用，实现党的领导与基层民主良性互动，对乡村社会沿着现代化治理轨道发展具有重要意义。其次，要有序引导社会力量积极参与，增强乡村发展的外源动力。由于乡村没有经历工业化过程，发展动力不足的问题始终存在，仅靠政府力量的投入远远不够。因此，当前乃至今后一个