“大城管”模式与城市领导力建设/赵继敏

　　其次，自来水、热力、燃气、环卫等公用事业领域引入了市场化机制，建立了国有集团公司，取消了对这些企业的财政补贴。同时，城市主管部门与这些企业脱离了行政隶属管理关系，转为行使行业监督管理职能，避免了同一政府部门既做“运动员”又当“裁判员”的现象，完善了对这些领域企业的激励机制。

　　城市管理专业化和市场化改革在整体提升管理效率的同时，又暴露出一些新的问题。由于专业部门分类较细，各部门之间的协调难度大为增加。同时，部门之间的管理缝隙越来越多，各专业部门之间的协调、配合愈发困难。特别是在谁主责、谁辅责、谁牵头、谁协调等方面没有清晰的界定，一些需要跨领域、跨部门协调的问题，由于管理机构繁多、职能交叉，难以开展和推进，影响了城市建设和发展，很多城市出现了“马路拉锁”和“八个大檐帽管理一个破草帽”等城市痼疾。

　　（三）综合执法、综合协调的“大城管”阶段

　　2002年，国务院指定重庆市和广东省试点开展城市管理综合执法工作。自此，部分城市开始在一些领域、一定范围内进行综合试点。2005年，北京市东城区整合市政市容委、城管大队、环保局、园林局、民防局、环卫服务中心，成立了城市综合管理委员会。在街道办事处层面成立了综合执法组，公安、工商等执法部门也都选派代表参与其中。这种统一办公、装备、执法的方式，实现了执法力量的统一行动，使得之前很多难以解决的“三不管”问题得到了有效的解决。这种管理方式得到了中央的肯定，并被推广到其他城市。

　　很快，全国各地的城市都开始推广“大城管”模式，一些城市的“大城管”模式甚至比北京市东城区的统筹性更强。以南京市为例，2009年成立城市管理委员会，由市长担任主任，市政公用局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。［1］“南京模式”将分散管理转为综合管理，设立了统一的领导机构，形成了快捷灵敏、强力高效的“大城管”模式。2015年12月，中央城市工作会议召开，提出了统筹规划、建设、管理的要求，推动城市管理向“大部门制”改革转型。至此，“大城管”模式在国家层面得到了进一步的支持。

　　二、“大城管”模式的优势及问题

　　当前，在“大城管”模式下，城市管理体制形成了综合管理与专业管理相结合、多部门共同参与的工作格局，体现了中央统筹城市工作的要求，展现了很多优势，也存在一些尚未解决的问题。

　　（一）“大城管”模式的优势

　　1.“大城管”模式统筹了城市规划、建设和城管职能。城市建设发展的顺序是“规划在前、建设在中、城管在后”。在城市建设发展中，处于前面两个环节的规划、建设部门很少在规划、建设的过程中考虑城管执法中可能遇到的问题。特别是一个项目规划建设完成后，往往很快将工作重点转向了新的项目。这样，老项目中不科学、不合理的问题只能交给城管去解决，然而，城管解决问题的手段又常常没有规划和建设部门有效。比如，一个工地违规施工，城管部门在执法中除了劝告和罚款，缺乏有效的处理手段。相反，如果规划和建设部门从规划和建设资质等方面严格管制，其管理效力肯定会有巨大的提升。“大城管”模