公众参与制度化：社会治理创新的突破口/李 营

　　（三）公众参与制度化是公众参与有效性的根本保障

　　当前社会治理出现的一个问题就是，政府接纳公众参与，让渡了一部分政策制定的空间，但这些让渡的空间与公众的切身利益无关，公众不感兴趣；而公众感兴趣的部分，政府担心会引发混乱，不提供参与或者仅仅提供一些浅层次的参与方式，导致政府的让渡和公众的参与缺乏有针对性地结合，参与的有效性难以保证。所以，推动社会治理创新，制度建设要首先破题。只有提供制度化的渠道和保障，才能避免政府和公众参与的盲从和感性，推动社会治理有实质性的进展。

　　二、当前公众参与社会治理制度化的现状分析

　　当前公众制度化参与社会治理，从发展的维度看总体是积极的，是在不断进步的，但是也存在诸多的困惑与制约。从制度化层面分析，既有静态的原因也有动态的原因，既有个体的因素也有整体的因素。

　　（一）从静态上来看，公众参与社会治理缺乏制度规范的支撑

　　公众参与社会治理主要有两种方式：一是提供公共服务，二是参与政府公共决策。目前的主要问题在于，公众参与社会治理缺乏制度规范的有效支撑。尽管我国法律、法规等规范性文件明确了公众参与社会治理的主体资格，但由于缺乏具体的制度设计，相关的保障机制不够健全，公众很多时候只能选择非制度性渠道影响决策制定。从目前来看，较经济领域的立法而言，社会建设领域的立法还存在许多不足，如缺乏统一的《行政程序法》《信息公开法》《行政问责法》等，直接影响公民知情权、参与权、监督权的实现，制约公众参与社会治理的程度。此外，公众参与的程序规定也不够完善，对于公众参与社会治理创新的途径、方式、步骤、权利救济等缺乏明确的规定，严重影响公众参与的具体开展和推行。缺乏制度的有效支撑，社会治理必然只是浮于表面，无法获得深层次的互动和发展。

　　（二）从动态上来看，公众参与社会治理的制度化渠道不畅通

　　具有顺畅、有效的民意表达渠道，是实现公民权利、推动社会治理的必要条件。目前，人民代表大会、信访、听证会等是公众可以选择的参与社会治理的主要的制度性渠道。但是，由于人大代表的非专职化、信访部门自身功能设置的错位、听证会实效性较差等原因，公民实际参与到社会治理的程度非常有限。当制度化的渠道受阻以后，非正常的参与方式就成为必然的选择。近年，“网络民意”“舆论暴力”等之所以越来越受到民众的偏好，和制度化参与渠道不畅通有直接的联系。但是，这种非制度化的渠道可控性较差、有效性难以保证，存在着参与的泛化、偏激和不平衡等问题，容易影响社会稳定。长期来看，也不利于公众参与的深入发展。

　　（三）从个体来看，公众制度化参与社会治理的意识和能力明显不足

　　从公众参与的角度来讲，参与者的素质和能力是打造共建共治共享社会治理格局的前提，同时也是保证参与者实现更深层次参与的必要条件。但是，从现实参与的情况来看，公众自觉利用制度化渠道积极参与社会公共事务治理的意识和能力都明显不足。一方面，公众缺乏主动利用制度化渠道参与社会治理的意识。我国传统文化中权威崇拜、中庸、与世无争等理念铸成了公众的附庸意识和卑微心理，使得多数公众在