政府绩效管理法制化：导向、体系与原则/谢能重

　　三、政府绩效管理法制化的基本原则

　　政府绩效管理法制化的关键是建立制度、创设法律，特别是立法，通过权力机关的立法程序将人们的意志转化为法律规范，对政府绩效管理及其评价的约束更具权威性、广泛性，羁束力更强，因而必须遵循合法性、渐进性、现实性和公开便民原则。

　　（一）合法性原则：法制化的基础

　　合法性，就是要符合法律的精神、原则和规范，必须以法律为依据。也就是说，与政府绩效管理相关的法律制度必须符合已经得到认可的价值理念，具有正当性，并且这些法律制度及与之相关的行为必须为社会公众所普遍接受。若制定的相关法律制度不被公众接受、认可，即使符合《立法法》的规定，也是不合法的。进一步说，合法性就是既要具备形式要件，又必须符合实质要件。实质要件实现的关键是政府绩效管理的法制化必须走出“自我封闭”的圈子，接受人民的评价。

　　从现实来看，由政府主导的政府绩效管理历经内部封闭式实施到社会公众开放式参与，已经得到社会公众的认知和接受，到如今已不再纯粹是一种政府进行自我管理的工具或方法，而已演化成为一种体现公民、社会和国家之间的良性互动关系的国家权力运行模式，公民的普遍参与已经成为政府绩效管理的重要内容和时代特征，一种以社会为主体的对政府及其部门绩效进行评价的“外部责任型”管理机制正在悄然形成。［1］进一步说，政府绩效管理法制化已经不仅仅是政府内部的事，更是社会公众的事，必须得到社会公众的认可，并体现社会公众的意志。也就是说，政府该做什么、该怎样做、该取得什么样的效果，政府工作效果该由谁评价、评价出的问题得到改进没有等，要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为评价尺度，而不是以政府内部自定的标准作为评价尺度。［2］

　　（二）渐进性原则：法制化的路径

　　目前，部分地方已经在地方立法上进行了尝试，这符合《立法法》的相关规定和精神。但地方立法具有局限性，因而将政府绩效管理上升到国家立法层面有其必要性。从立法技术上看，有渐进性立法和创设性立法，或先行性立法和后行性立法，那么，我国的政府绩效管理法制化应该选择哪种立法模式呢？从西方的立法实践和我国政府绩效管理的实践与相关的立法经验来看，应遵从渐进性立法原则，在制度探索成熟的基础上后行立法。一方面，政府绩效管理源于西方，与西方的文化、经济、制度和社会环境息息相关，因而将这项具有价值导向和技术工具的管理制度引入我国政府管理，本身就是一个不断尝试的过程。虽然经历20多年的探索，推进政府绩效管理法制化已经比较成熟，但法制化毕竟是一项严肃的事，在推进政府绩效管理过程中，或许还会遇到很多无法预见的问题，如当前我国法治文化、绩效文化的氛围尚不浓厚，对于开展政府绩效管理还有各种各样的制约等，所以，政府绩效管理法制化不宜一蹴而就，还需要边实践边立法。另一方面，渐进性立法也是吸取我国立法实践经验的必然结果。在我国的立法实践中，有不少法制化实践与我国文化环境脱节导致了“南橘北枳”的尴尬，如《企业破产法（试行）》早在1986年即颁布实施，但执行效果并不好。因此，政府绩效管理法制化要吸取这样的教训。