行政学视角下治理理论的范式追问/李 绵

　　其次，需要考察治理理论的基本观点或核心主张等是否被科学共同体接受。所谓科学共同体，是指由同一个专业领域中的工作人员组成的研究团体。检验治理理论的基本观点和主张是否被科学共同体接受，实质上就是看其理论观点是否获得同一领域研究者的一致认可。治理理论主张多元主体、去中心化和合作治理，提出这些论点的目的是要削弱政府的权力、改变政府的行政垄断地位。所以，治理理论的基本观点是主张治理主体多元化、改变政府在社会治理中的中心地位，并且在治理理论产生之初，改变政府在社会治理中的核心地位是其核心议题。最初罗茨和罗西瑙等许多治理理论的倡导者，都明确提出要抛弃国家干预主义传统，即反对国家（政府）中心论。但是，从治理理论的发展轨迹来看，我们会发现它的理论主张前后并不一致。早期的研究者极具后现代的批判色彩，打出了“没有政府的治理”的旗号。然而，这并没有获得治理理论研究者的一致认同，很快政府又回归到“元治理主体”的位置上。“没有政府的治理”在当下谈论有些不切实际，偏向了无政府主义。所以，在现实困境面前，治理理论从最初的“没有政府的治理”演变成“向回家的回退”。可见，治理理论的理论观点并未获得科学共同体的一致支持与认可。

　　再次，需要考察治理理论与其前的公共行政范式关系如何，这是判断治理理论是不是公共行政新范式的关键。治理理论最耀眼的光芒就在于其独特的民主论点，它把民主的适用范围拓展到行政领域，打破了科层制的笼子，并且以协同合作的实质民主攻击了代议制的形式民主。这充分展现了治理理论颠覆传统范式的强劲势头，但是在掀起理论研究热潮之后，这股势头却慢慢回落，表现出对传统科层制及代议制民主的攻击乏力，后期的治理理论出现向传统复归的倾向。如治理理论的核心观点分权化、去中心化遭遇了回退的宿命，治理理论研究者在主张分权的同时又畏惧分权可能带来的后果，因为在分权与集权这对范畴中，其限度难以把握，且各有利弊，无论是彻底的分权还是彻底的集权，都可能使治理状况极度糟糕。所以，一些理论家担忧在引入政府之外的其他主体参与治理过程时，很难保证不会有一些为私利而废公益的行为，这可能导致付出巨大的政治和民主代价。因此，治理理论与以前的行政理论范式并未一直保持批判与矫正的关系，而是批判的声音越来越弱。

　　最后，需要考察治理理论的逻辑一致性与完备性问题。康斯戴恩指出：“治理强调责任，但导致了问责制的困境。”为什么这么说呢？这是因为，虽然治理的出发点是增强公民的民主参与权利，打破政府垄断，一切从保护公民利益、强调公共行政的责任和义务出发，但就治理结构而言，治理主张多个独立的治理主体通过合作方式进行协同共治，那么这种多元主体共同治理的方式如果没有完善的协作体制、机制做保障，就必然会导致责任碎片化和权责不清等问题，同时也会带来政府问责的困境，所以，在层级权威缺失、多元主体并存的条件下，各方的权责如何划分、问责如何实施，目前还没有给出明确的解决方案。可见，治理理论的“学科基质”建构不够完备，仍然存在新旧理论的堆砌、内在逻辑的冲突混乱等