我国古代巡视制度及当代启示/付振河

 

　　一、我国古代巡视制度的形成与发展

　　（一）萌芽期

　　尧舜禹时期就有了自上而下的巡察。夏商周循此制，西周设立“方伯”对各诸侯进行监察。春秋战国时期的巡视还是以君王为主，监察御史开始行使监察职能。这一时期，帝王巡视的主要目的是考察农业生产情况和维护部族间的秩序，以加强对诸侯、部落的控制等。巡视主要依帝王的意愿，没有形成制度，也不是专职巡视，巡视和监察活动比较简易，仅是巡视制度的萌芽阶段，但这一形式被后期各朝各代借鉴和沿用，为我国古代建立比较完备的巡视制度奠定了基础。

　　（二）形成期

　　秦开始实行中央派人巡视和郡县定人巡视制度，设御史大夫，下有御史中丞、侍御史，以巡察百官。汉承秦制，将御史大夫改为御史台，隶属于少府。汉武帝始设刺史制度，制定《六条问事》，定期对地方巡视监察。由于刺史无权监察县级官员，西汉中期在郡一级设督邮，是郡内唯一的专职监察官，负责对县级官员巡视监察，但督邮没有处罚权。此外，此时开始规定监察官员也必须接受监督，开启对监察官员监督的先河。魏晋时，御史台发展成为独立的监察机关，由皇帝直接管理，不再归少府管理。南北朝时，司隶校尉等合归御史台，御史台已不在百官之列，为直接受命于皇帝的监察机构，地位独特。这一时期巡视工作的显著特征是分层分部相结合，已初步建立了相关制度，职权较清晰，各司其职。这一时期是我国古代巡视制度的形成期。

　　（三）规范期

　　隋设三台分理监察体制，在沿用御史台制度基础上，以御史大夫为主，设监察御史及增设司隶、谒者巡视监察各地。唐巡视制度更趋完备：一是设“一台三院”制，即中央御史台分设三院——台院主察中央百官，是本部；殿院主管殿廷供奉仪式，随天子巡幸；察院负责地方巡察。各部职责明晰，分工明确，相互配合，各司其职，形成对中央和地方的系统分察，法规完备，历朝均效仿。二是建立分道巡按制。此制是中央对地方的经常性巡回监察制度，巡按使代天子出巡，与不定期出巡的御史互为补充。宋承唐制，并另立谏院，御史可参与言事谏诤，形成台谏合一制度。地方巡察机构统称监司，皇帝可通过监司出巡制掌控地方官吏。这一时期与之前相比，中央对地方巡视监察体系呈多元化和多层面化发展。

　　（四）完善期

　　元代巡视制度得到强化。元朝将全国分22个监察区，增设中央御史台派出机构即江南、陕西行御史台，以管治各道；改提刑按察司为肃政