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2018年2月中期

领导干部自然资源资产离任审计机制探索与构建/张晋红

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:张晋红 日期:2018-02-28 16:49:10
部任职期间对环境责任履行情况的审查与鉴定,包括对环境治理程度、资金使用情况、资源保护成效等方面的总体评价。自然资源资产离任审计是对原有经济责任审计的有效增补,将经济责任与环境责任有机统一。传统的领导干部离任审计聚焦于经济责任,随着社会发展程度的不断提升,人们的意识也逐渐发生转变:一方面,经济发展倒逼环境保护;另一方面,公民环保意识与维权意识觉醒,将GDP作为审查领导干部主要指标的绩效考核体系越来越受到人们的质疑,单维度的领导干部离任审计同样缺乏科学性。党中央与国务院根据中国社会发展的新阶段与新特点,适时制定与改变相关政策,提出对领导干部实施多维度绩效考核,而自然资源资产离任审计成为优化考核、完善考核的重要内容。但根据利益驱动理论的相关论述,自身利益最大化是领导干部行为的重要动力,因此,经济责任审计与环境责任审计是密不可分的,经济责任审计与环境责任审计应该是互为前提的关系。
  (二)主客体界定
  我国《宪法》第九条规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。国家根据《宪法》《环境保护法》《森林法》《海洋环境保护法》等相关法律规定,授权各级领导干部对自然资源资产进行具体管理,根据委托-代理理论,领导干部具有自然资源资产管理责任。产权属性决定着自然资源资产离任审计的主体应该是国家审计机关。基于此,中央政府应加强顶层设计和统一规划,构建以审计机关为主体,容纳国土、水利、环保等众多部门的领导干部自然资源资产离任审计主体体系。
  领导干部自然资源资产离任审计的客体即为领导干部与自然资源资产。根据“理性经济人”假设,领导干部在任职期间,为实现薪酬与晋升需求而倾向于走捷径,也就是更愿意实施收益快的经济项目,而对资源节约与环境保护持一种嫌弃态度,即以牺牲生态效益为代价换取经济暂时增长。这种发展模式违背了可持续发展原则,与社会发展整体趋势相悖,因此,需要对领导干部就任与离任时的自然资源资产进行严格对比、审查,从而有效转变传统发展理念与发展路径。具体来说,包括以下内容:第一,对领导干部履职情况进行审计,考察领导干部任职期间是否严格按照法律规定进行环境治理与保护,资源与生态相关项目是否能够保质保量完成等。第二,对领导干部政策落实情况进行审计,包括领导干部是否根据地区实际将自然资源保护政策进行落实,落实途径是否符合环保要求,在政策执行过程中是否坚持与经济、社会协调发展等。第三,对领导干部专项资金使用情况进行审计,包括用于环保的资金配置是否具备效率性和效益性,对资金的筹集与管理是否合乎规范,资金运用是否真正促进可持续发展等。第四,对领导干部自然资源管理情况进行审计,考察其在任职期间是否制定了有关自然资源的预警机制和应急机制,是否坚持资源节约与保护的常态化,是否完成资源保护工作目标等。
  自然资源资产是离任审计的另一项客体,从另一个层面来说,它也是考核领导干部的重要载体,能够直观地判断环境责任履行与否或履行水平的高低。以自然资源资产负债表为工具,对国土、水利、林业、海洋等资源进行核算是领导干部自然资源资产离任审计的核心内容。具体来说,第一,在国土资源审计方面,重点对土地开发状
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