法院在处理行政征收纠纷中的职能检视及重新定位/于东辉

　　在维稳型司法语境下，无论法院审判要服从服务于经济发展大局，抑或法院审判要维护社会稳定，在行政征收案件中均有其背后的隐台词——服从大局与维护稳定。服从大局的隐台词是政府不能败诉，维护稳定的隐台词是老百姓不能闹事（主要指信访）。这就形成了行政征收案件中，法院司法本位职能与国家治理职能混同，甚至国家治理职能取代司法本位职能，法院的司法判断被政府和少数“钉子户”绑架，最终造成行政征收诉讼中法院职能的异化、虚化。

　　（三）处理行政征收纠纷中法院职能的调整与回归

　　通过上文分析，可以看出当前法院办理行政征收案件在职能作用方面的真实图景——法院的国家治理职能优先，司法本位职能受到抑制。司法本位职能中，解决纠纷职能的裁判功能相对弱化，非规范的调解功能相对扩张，而权利救济与公权制约职能被边缘化，相应地，法院本位职能所必需的中立性、独立性、权威性受到严重削弱。为此，必须调整现有不合理的法院职能定位。

　　1.强化法院司法本位职能的第一性作用，调整越位的国家治理职能

　　现代国家，法院担负一定的社会控制乃至国家治理职能理所当然，但应当明确，司法本位职能与法院的国家治理职能不在同一层面。首先，司法本位职能是法院的第一性职能，是国家治理职能的前提和基础。在行政征收案件审理过程中，法院保障政策实施与维护社会稳定职能被过度强调，使得法院角色向政府的助手方向偏移，破坏了法院作为公正第三方的应有形象。因此，在强调法院的政治身份与社会担当的同时，必须重新审视司法的本质属性，重视司法权与其他国家权力的根本不同。法院国家治理职能履行的前提是奉行司法中立、不告不理等基本原则，通过既有法律规则解决纠纷，并依靠国家强制力加以保障，实现裁判的执行力和终局性。而法院的国家治理职能也应在这一过程充分实现的基础上予以实现，法院的国家治理职能不是法院的第一性追求。其次，法院国家治理职能的实现必须尊重法院司法本位职能。如果以损害司法本位职能为代价，即使一时实现了维护社会稳定等国家治理职能，也只是暂时掩盖了各种矛盾，不是长治久安之策。具体到行政征收纠纷，法院应当通过案件的公正审理，促进政府依法行政，为行政征收纠纷当事人提供明确的行为规范和法律指引，而诸如多元利益难以平衡、法律存在空白与冲突等行政征收中的现实困难，也都必须通过法院有创造性地依法裁判以及司法与立法的反馈机制加以解决。对于政府权力的非规范运作，法院不能曲意迎合。

　　2.分层次定位法院在处理行政征收纠纷中的职能

　　笔者认为，纠纷解决、权利救济、公权制约三大司法本位职能的地位并不是同等的，存在层次之分。从司法发展的进程来看，司法的纠纷解决功能是司法最原始、最基本的功能。现代各国的立法与实践也都普遍以处理纠纷为法院司法权运行的主要功能，它构成司法权产生的基础及运作的主要内容，也是法院功能发挥的基础性要素。因此，在三个司法本位职能中，纠纷解决是最为基础和核心的职能。权利救济和公权制约是一体两面，居于同等重要地位。如此，加上国家治理职能，法院在处理行政征收纠纷中的职能分为以下层次：第一层次为