政府信息公开中领导力的四维表征/王锐兰 殷 路

　　政府信息公开范围不明确，赋予相关领导者以极大的选择权和提供权。《条例》作为下位法，其法理地位低于《档案法》《保密法》《行政复议法》等相关法律。上位法与下位法产生矛盾冲突时何去何从，作为具体的领导者，就有机会主义、本位主义、实用主义的选择可能性。尽管《条例》要求“以公开为常态，不公开为例外”，但实际上地方政府相关部门往往“以保密为原则，以公开为例外”，选择性、保护性、有条件地公开或部分公开。碎片化、本位主义的思维方式使领导者失去了全局性的宏观视野和抉择能力。

　　在公开与保密信息的认定、保密信息的分割标准和手段上，自由裁量权表现为认定权、分割权和设置权。从理论上说，既不能因为信息公开而影响国家利益和国家安全，又不能因为武断裁定公开与否或部分公开界限而影响政府行政透明度和公信力。但是，在界定公开与保密关系或者公开与保密边界模糊时，在各级政府部门领导者行使定密权标准不一时，对于公开与否、何时公开、公开哪个部分等问题，领导者们的主观裁量因素往往起主导作用，甚至于既当裁判员又当运动员。

　　对政府信息公开过程中隐私权与知情权的保护，自由裁量权表现为界定权、解释权。表现在两方面，一是《条例》第8条和第14条规定了包括国家安全、社会稳定、商业秘密和个人隐私等免除公开义务的理由。但如何判断危及国家安全、公共安全和社会稳定及其是否涉及国家机密等，缺乏客观评判准则、界定标准，而主要由负有公开义务的政府部门领导者根据其认知、利益和社会情形等加以解释并相机抉择。二是行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，如会议纪要、调查报告、意见稿等，现有相关法律法规尚无明文规定，公开与否、公开范围与程度全部可以自行决定、判断和裁量。

　　在依申请信息公开方面，自由裁量权体现在依申请信息公开程序、规范的制定与落实上，及对依申请诉求的法律回应权上。领导者对申请人申请资格的审查，具有裁判权。《条例》第13条规定，公民、法人或者其他组织可以“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”向政府部门提出信息公开申请。换言之，公民、法人或者其他组织尽管有申请资格，但负有信息公开义务的政府及其官员却拥有裁判力，能够审查公民、法人或者其他组织是否具备资格。而对于公益申请而言，质疑申请者动机和行为的正当性，无异于对申请者的道德绑架。

　　二、理解力：政府信息公开中领导力的个体表征

　　政府信息公开程度和效果很大程度上取决于领导者对信息公开内容、上级指示、政民关系等方面的理解力。理解力是一种软权力。从理想状态描述，身为政府信息公开规范化、民主化和法制化的捍卫者，领导者有责任与义务严格遵守并率先垂范信息公开的道德伦理，积极内化时代责任与价值理念。但区域间经济政治文化社会环境差异、政策原则比较笼统、人治化色彩等，都为领导者的个性化操作留下了广阔空间。尽管政府信息公开的硬件环境建设可以通过制度和规章加以统一设计与规定，通过高度模仿习得，但模仿过程中领导者如何做出“刺激-反应”呢？由于个体认知局限、理