突发环境事件中政府消极责任追究困境研究/顾 杰 赵远风

　　三、政府消极责任追究难的主要成因

　　（一）消极责任追究依据不足

　　法治政府的建设强调依法追究政府的消极责任，而依法追责的前提是有法可依。目前，突发环境事件中政府消极责任追究的依据主要包括：《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》《环保法》《中国共产党问责条例》及各级政府出台的突发环境应急管理预案等。这些依据对于突发环境事件中政府消极责任追究方面的规定涉及较少且内容过于笼统和原则化，给问责主体的自由裁量权较大，致使这些法律法规的实际效能不大。例如，“史上最严格”的《环保法》于2015年1月1日正式实施，该法的第六十七、六十八条规定了政府部门的责任，但对责任主体、问责程序、问责方式依然没有涉及。另外，现有消极责任追究方面的法律结构不合理，基本法只有《环保法》，小部分行政法规及其他法律的位阶较低，适应范围比较有限。根据林鸿潮2014年选取的国家、省、设区的市三个层级的115部规定分析，其中设区的市人民政府关于问责的一般性规定有91部，中央政府仅有2部，这些规章制度由于位阶低、缺乏配套的法律支撑而缺乏权威性，所以很多时候难以奏效。［4］消极责任追究的依据刚性不足，进而导致执行陷入困境。

　　（二）常态和非常态下的权责乱象

　　职责分工不明是政府消极责任追究陷入认定困境的最主要原因。职责分工不明主要表现为以下三点：一是常态下的权责矛盾。如正副职间的权责矛盾，一方面，在进行重大决策时实行首长负责制，即行政首长拥有最终的决定权；另一方面，为了明晰权责，正副职之间进行必要的分工。［5］但重大决策本身很难衡量，这导致正副职之间的权责存在交叉和矛盾。在追责时表现为重视追究明显的执行责任，而忽视决策责任。二是在突发环境事件的整个应对过程中，涉及部门多。如天津港“8?12”重大爆炸事件就涉及交通运输管理委员会、规划和国土资源管理局、交通运输部等。突发环境事件本身具有复杂性，又因为是事后问责，这就给部门间的推诿扯皮创造了机会，进而导致责任主体不明、责任大小难以断定等问题。三是我国突发环境事件非常态下的权责衔接不畅。我国突发环境事件实行分级管理、属地管理原则，而突发环境事件往往涉及多区域。如2013年黄浦江死猪事件，死猪的源头是浙江金华，但上海等地的环境、饮水都受到较大影响，还引发了抢水风波。在这种情况下，除了需要事件发生地的政府认真履责管理本区域，同时，对于跨区域的治理需要上级政府参与指挥，否则不仅降低应对效率，而且造成责任主体、大小的认定更加复杂。随着府际间的经济合作增加，突发环境事件发生的跨区性是趋势，如果这一问题不解决，突发环境事件带来的损失就难以降低。

　　（三）消极责任追究的信息收集机制不完善

　　政府拥有全社会信息资源的80%。［6］政府层级越往下，所掌握的信息越全面，信息管理呈现金字塔结构。在突发环境事件中，追究政府消极责任是通过信息报送和调查组驻地调查收集信息实现的，前者是指信息流的自下而上流动，这种自下而上的报送机制不仅会导致收集的信