河南省直管县体制改革运行中的困境与突破/王志立

　　2.需求不协调的利益平衡矛盾依然突出。省直管县体制改革直接涉及省市县三级政府利益的重新调整，而省市县三级政府由于所处的层级不同，必然有不同的利益诉求。从县级政府层面来看，直管县政府对来自省级政府的资金、政策期望和实际所得差距很大，多数县获得的转移支付和补贴少于直管前来自地级政府的所得，感觉利益受损。直管县后，县级政府很多以往来自地级市的转移支付、补贴和政策优惠被取消，使直管县感到直接的损失。由于省直管县配套的干部人事制度改革没跟得上，使得省直管后县乡政府大多数干部的晋升、交流空间受到抑制，引发了直管县干部强烈的忧虑。从省级政府层面来看，由于省直管县体制改革仍处于探索期，尚未制度化，省级政府部门对直管县的转移支付缺乏政策依据和制度保障。部分原因在于，在原有地方财政体制下，很多县级建设项目和公共服务提供所需的资金，都是省市县三级政府的资金配套来保障。省直管县后，来自地级市的配套和转移支付减少甚至被取消，而省里又没有及时弥补这部分损失，使得直管县的公共建设和公共服务提供受到影响。从地级市层级来看，省直管县后，地级市缺乏支持县发展的动力，不仅减少和取消原有的很多配套资金和补贴，甚至挤压县的发展空间。省直管县后，地级市和县的利益格局也发生了变化，在一些领域形成竞争的局面。

　　3.权力运行不规范的现象依然出现。省直管县体制改革中存在权限下放不到位、权限承接不顺畅和权限运行不规范等问题，究其原因在于权力配置和运行的不规范。其一，条块关系协调不畅。理顺条块关系是省直管县体制改革试点的一项重要内容，对县域经济发展和整个试点改革举足轻重。“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门，强调政策的执行力，突出政令的上下一致和畅通无阻。“块块”是指各个层级的地方政府的横向交流与沟通，强调的是各级政府权力的独立完整性和横向协调性。条块关系就是错综复杂的府际间关系。既有的条块管理体制给省直管县体制改革制造了诸多麻烦。省直管县后，由于垂直到市的市辖部门直接听命于市，县辖部门又无法摆脱对市辖部门人、财、物调拨的依赖，给各地改革工作带来了很多不确定性。因此，在推进省直管县体制改革过程中，有必要理顺条块关系，尽量减少条块管理体制对改革的负面影响。其二，政府间财权和事权不匹配。1994年的财税体制改革重新调整了中央与地方的财权分配，通过财权的上收，充足了中央财政，增强了中央的权威。但当年的财税体制改革没有对地方各级政府财权与事权的划分做出详细规定，造成地方各级政府事权和财权的不匹配，突出表现为下级政府“权小责大、事多钱少”、上级政府“权大责小，事少钱多”等财权事权不对等的问题。对于承担大量社会职能的基层政府来说，财权和事权的不匹配，阻碍了基层政府的运转。在省直管县体制改革中，伴随管理权限的下放