政府行政成本治理的影响模型分析/徐振华

　　（一）权力膨胀显性传递链条

　　政府权力推高行政成本的基本动力来自两方面：基于政府权力属性的内因、基于权力监督缺失的外因。权力膨胀显性传递链条是内因主导的行政成本增长模型，由于政府权力天然具有公共性、强制性和垄断性等特征，使得政府权力具备了不断膨胀的本能冲动，一有“可乘之机”就会千方百计壮大自己。权力自身是看不见摸不着的抽象物，能够将其存在及壮大过程呈现出来的唯一形式便是政府职能。因此，从某种程度上讲，政府权力的自我膨胀就是政府职能的不断扩张。“政府职能决定政府机构，政府机构决定公务员编制”［2］，由此，可以清晰地得出权力膨胀逻辑下行政成本增长的一般路径：政府抽象权力自我膨胀外化为政府职能扩张，继而寻求更多机构和部门与之匹配，相应地，更多的政府公务人员也因此产生。随着机构和部门及公务人员的增加，一方面，用于维持机构正常生存而消耗的办公场所设施、办公用品、水电煤气等常规性资源及人员工资福利保险等生存性静态成本增加；另一方面，用于驱动此系统正常运转而消耗的会议费、培训费、招待费、差旅费等续延性动态成本也会增加。这样，作为政府赖以为基础的存续成本在权力膨胀过程中悄然上升。在这一链条中，政府职能成为由权力膨胀到成本增长的关键环节。政府职能扩张的动因主要有二：一是事务推动。随着经济社会的不断发展，政府需要处理的公共事务日益复杂、日趋增多，职能总量较之以往势必骤增，行政成本也势必增加，这是社会发展规律使然，具有客观性，因此，此类成本上升空间的存在是合理的，不在成本减控对象之列。二是权力推动。现实行政管理活动中，政府职能的设立并非单纯依据公共事务的“依事而设”，更多情况下是政府权力在机构部门间的分解，是“依权而设”，上述权力膨胀成本传递链条就属此类。权力膨胀链条中“依权而设”的政府职能扩张引发政府行政成本的非合理化增长，产生了政府职能越位、缺位、错位等后遗症。

　　（二）权力异化隐性传递链条

　　政府权力推高行政成本的另一路径是权力异化隐性传递链条，这是外因主导的行政成本增长模型，主要发生在公共权力行使过程中。政府权力的特殊性使得监督困难乏力，为权力异化提供了诸多良机，出现了“公共权力的运行背离公共利益的目的”，即“公共权力主体不是为公共利益服务，而是用公共权力谋私人利益”［3］等权力滥用现象，其在行政履职成本的非合理化增长中扮演着至关重要的角色，行政成本治理的主要领域正为此项。权力滥用的表现形式丰富多样，最为典型的当属决策失误与权力寻租，二者在权力异化传递链条中对政府行政成本的推高机理可分析如下。

　　其一，决策失误型。政府权力与公共决策水乳交融、息息相关，主要体现为政府权力主导着公共