政府机构编制调整：三重维度的实践及总结/汪建昌

　　要科学有效地划分中央、地方政府的职能，做好政府机构编制的调整管理工作，第一步，需要明确从中央到地方的行政层级；第二步，在此基础上确定中央及地方各级政府的职能，改变职责同构现象，实现各层级政府职能细分和区别。在推进中央层级的大部门体制改革的基础上，积极鼓励省级以下各级政府进行基于层级职能细分的大部门体制改革，明确各层级政府的职能重点所在，理顺层级政府职能分工。

　　当中央政府、中层政府和基层政府就政府职能进行有效分工，各自侧重于承担不同的职能时，各层级政府就会有些职能部门需要精简、合并乃至撤销。从职能角度看，国防和外交就应该由中央政府负责，开发区建设就应该由地级市负责，环境卫生工作就应该由基层政府负责。当环境卫生工作由基层政府承担时，省级政府就没有必要设置大规模的政府机构，占用过多的机构编制，这就为政府机构编制的结构优化打下基础。当一些政府职能由中央承担或者由地方某一层级政府承担时，就避免了各级政府同时设立相应机构所带来的编制控制压力，从而可以实现政府机构编制总量的有效控制。

　　（三）行政区划调整和跨域部门——机构编制的跨域整合

　　政府机构编制调整还存在第三重维度，即跨行政区划维度。区域公共管理研究正在关注行政区行政向区域管理转化这一话题。“行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态”［5］。行政区划的阻隔，使地方政府追求行政绩效时不能顾及区域大局，重复建设、产业雷同。“为了追求地方政府自身经济利益的最大化，地方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区成为阻隔经济一体化进程的一堵‘看不见的墙’，行政边界构成阻碍区域经济一体化的壁垒，也成为阻碍城市经济圈形成与快速发展的巨大障碍。一个行政区的‘经济’，往往以一个区域的‘不经济’为代价”［6］。在应对行政区划分割给政治经济发展带来的负面影响时，区域公共管理应运而生。区域公共管理是在行政区行政的基础上建立，主要指该区域内的政府为适应区域经济发展要求，实现区域内社会有序发展和公共物品、公共服务有效供给而进行的政府间关系再建构。政府机构编制调整也因此获得了第三重维度。

　　机构编制调整的跨域维度是在行政区划调整中实现政府职能的转变，从而实现政府机构编制的跨域调整。这种政府机构编制调整建立在地方政府和相邻政府之间职能整合的基础之上。当政治、经济、文化和技术条件发展达到一定程度之后，地方政府行政管理的幅度势必不断加大，通过行政区划调整，实现相邻政府间的机构合并和职能整合，是一种通常的做法。县改区、市县合并、撤县设市等都是行政区划调整的常见方法。跨域政府职能转变和机构编制调整还存在另一种形式，即不改