政府机构编制调整：三重维度的实践及总结/汪建昌

　　二、政府机构编制调整的中国实践

　　（一）大部制和行政审批改革——机构编制的横向调整

　　确定政府部门的机构编制，首先要确定政府职能范围，而确定政府职能范围，需要从政府与市场、政府与社会的关系中理顺政府部门职能的边界。当前，“政府与社会、市场分工结构不合理。在履行政府职能过程中，存在职能转变尚未充分到位，直接干预微观经济活动的现象还比较多，行政许可事项仍然偏多……有些该由政府负责的社会管理和公共服务职能却未能有效履行”［3］。政府机构编制横向调整维度在于实现和适应政府职能的转变。政府要把不该管的转出去，向市场和社会放权，把市场可以完成的、社会可以承担的交给市场和社会。

　　在具体操作过程中，我国机构编制结构的横向调整主要是以大部门体制和行政审批为工作重点。大部制强调的是部委与部委的整合、归并。从政府机构编制综合管理角度观察，机构合并的范围还可以进一步扩大。机构调整只是政府机构改革的一个方面，另一方面还需要完善政府机构的职能。十年来，我国政府的行政审批改革就是对这一方面做出的努力。如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是进一步厘清政府与市场、社会之间的关系。

　　以政府职能转变为核心的大部门体制和行政审批制度改革，是政府机构编制调整的重要导向，也是政府机构编制调整的横向维度。大部门体制改革主要是从组织层面出发调整政府机构编制，而行政审批制度改革主要是从政府职权层面出发调整政府机构编制。当然，政府组织和政府职权是不可分割的，组织和权力的有效配置目的在于有效履行政府职能。从政府机构编制角度考察，政府组织和政府职权的配置都可以落实到政府机构编制上来，政府机构编制调整的第一重维度即横向维度，在组建大部制和改革行政审批的过程中控制了机构编制的总量，调整并优化了政府机构的编制结构。

　　（二）层级压缩和职责划分——机构编制的纵向调整

　　我国政府机构纵向层面呈现为不同层级政府之间的上下对口，层层共管。从中央到省、市、县、乡镇五个层次的政府职责安排和机构设置方面表现为一种设置模式，在城市政府中也体现为市、区和街道政府的“同一化”部门设置模式，甚至有些街道政府还将这一模式深化到居委会这一居民自治组织中去。另外，党的组织系统和社会团体的组织系统也采用这一机构设置模式。朱光磊将这一现象概括为职责同构，“所谓职责同构是指不同层级的政府在纵向间职责配置和政府机构设置上的高度一致。在这一模式下，政府纵向的职责配置和机构设置表现为典型的‘上下对口，左右对齐’，也即五级政府管理的工作大体一样，机构