跨域协同治理：内生动力、制度困境与机制创新/魏向前

　　（四）跨域公共事务的外部性与单个地方政府治理失灵的推动

　　西方公共选择学派认为，区域政府公共产品供给既能对辖区内居民和市场主体产生外部性效应，也会对辖区外居民和市场主体产生外部性效应。如果区域公共产品供给不足，则会引发地方政府盲目无序的竞争性供应；而如果区域公共产品供给过度，则会影响区域公共资源的优化配置。因此，美国经济学家查尔斯?沃尔夫认为，无论此种溢出的效益是正效益还是负效益，都可视之为政府行为的派生外部性，都会不可避免地产生政府失灵［1］。因此，由于区域地方政府间接竞争所上演的公地悲剧其实就是囚徒困境的直接体现。在这种情况下，传统的市场自由竞争法则已经无能为力，迫切呼唤一种全新的治理机制诞生。这就需要建立一种高效的区域政府间合作机制，防止政府失灵现象的产生，以保障政府间合作的顺利进行和区域经济的健康发展。

　　二、跨域协同治理面临的体制困境

　　（一）互不隶属的行政管理体制

　　跨域经济区涵盖几个不同的省区，府际合作协调的困难本身就比较大，再加上受传统政治文化中等级观念的影响，域内不同行政层级的地方政府在开展合作方面势必要通过上述市、县的上级政府之间的协调间接达成。因此，现实中府际合作的难度是不言而喻的。就目前跨域协同治理模式而言，更多的是一种非制度化的协调模式，即由成员之间的领导人通过基于会谈协商基础上所达成的合作口头承诺意向而进行的协调模式。这种协调机制在推动交流互动、探讨问题及实施一些合作层次浅、合作难度小的项目时能发挥一定的作用，但当涉及一些难度高、利益错综复杂的大项目时就显得力不从心，合作进程必然受阻。跨域经济区区际经济联系与往来被这种互不隶属的行政体制削弱与掩盖，阻隔了区域之间原本应该更为紧密、内在、有机的联系，跨域府际合作无疑会陷入基于个体理性博弈的囚徒困境。

　　（二）压力型地方政府官员考核机制

　　在体制转型的过程中，中央和地方的关系发生了微妙的变化。虽然政治分权步履维艰、裹足不前，但中央向地方经济放权的力度不断加大，地方自主发展经济的权限逐步增大，形成了所谓的政治上集权、经济上分权的独特集分模式的央地关系新特征。在这种体制下，由于实行的是经济联邦主义，地方发展的自主权空前增强。但由于政治上仍然实行集权主义，在党管干部和下管一级的干部人事体制之下，官员升迁的决定权仍然归属中央或上级，而这种升迁的概率往往与其任内经济发展及社会稳定等各项指标密切相关。因此，在以GDP为中心的绩效考核评价背景下，由于一个地方的经济发展状况往往与官员自身的政治发展前景息息相关，地方政府官员因此会不遗余力地致力于实现本地企业利润的最大化，偏好追求任期内经济的高速增长、基础设施的增量及“短、平、快”的经济项目。与此同时，在这种“政治锦标赛”的压力型体制下，地方政府之间的横向对比与经济发展博弈的升级必然难以避免。这就导致地方政府官员只有动力去做有利于本地区经济发展，进而实现其政治晋升的事情，而对民众迫切关注的跨域公共事务漠不关心，在对待区域合作问题上，甚至不惜采用地方保护主义、封锁市场