领导前沿
基层组织事权承接过程中的“有限自主”困境与破解之策／洪 松
来源：领导科学
作者：洪 松
日期：2021-12-22 09:50:20
【摘 要】在基层组织事权承接过程中，科层制决定了基层组织运作的必然行为规则与权力边界，来自上级的约束效力不可消解；行政分权改革为基层治理带来了自主发挥空间，基层组织可以非制度改造对要素配置与使用进行一定程度的自主安排；制度约束与非制度再造下的“有限自主”困境，使基层组织在事权承接中面临不彻底和不充分问题，难以全面释放自我力量。在此背景下，重构基层治理理念，要以约束为背景，以自主为手段；以放权为主调，以条块整合为突破；以技术为抓手，以平台建设为关键；以畅通为目标，以信息互动为方式。基层政府自主能力再造，要注重规模，考虑质量；注重体制机制创新，优先考虑民众感受；理顺权责关系，明确权责体系；放宽行动空间，守牢原则底线。
【关 键 词】“放管服”改革；基层组织；事权承接；“有限自主”；能力再造
【作者简介】洪松（1986— ），男，中共陕西渭南市委党校讲师，研究方向为公共管理、经济管理。
【中图分类号】C936 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2021）21-0019-03
伴随“放管服”改革的深入推进，中央赋予基层更大的发展空间和自主权，但事权下放的最终成效并非单一决定于上层决策者，还要看下层的承接能力如何。中央对地方权限的扩展是否具备必要的承接基础，基层到底能不能接住如此激增的职能、责任和权力，将直接影响“放管服”改革的推进速度与效果。从现实工作来看，“减负松绑”的口号一直未停，但基层组织超负荷运作的状态也一直未得以真正缓释，“接不住”又“必须接”成了基层普遍存在的新矛盾。这就意味着，事权下放在便于基层工作、提升服务效能的同时，也带来了基层承载量的显著增长，过多的事权与责任使基层不堪重负。究其根本，还是在于权与责的不对等，事权下放过程中责任迅速下达，相应的权限却未能同步匹配，基层组织难以提升自身承接力，以至于“上面千条线，下面一根针”的现象无法得到彻底消解。面对短期内难以调整的传统科层制架构及其导致的有限权力赋予，基层组织如何在“有限自主”情境中承接新增事权，提升自我治理能力，灵活使用手段改善服务效力，就成为亟须解决的现实问题。 一、基层组织事权承接过程中的“有限自主”困境
政策措施落到实处离不开基层组织的推进执行。从执行过程看，上级指示往往是宏观且抽象的，无法进行路径、策略与方式方法上的细微指导，“如何做”还是需要基层政府自行决定。这也就要求上级赋予下级相当的权限范围，以便其创新实践、高效执行。但上级权限下放过大，不免导致管控力弱化，被下级架空；权限集中于上级，又不免导致下级束手束脚无法自由行动。找寻约束与自主间的平衡点，一直都是组织治理的重点。在双方的博弈对峙中，也就引致基层特殊的“有限自主”情形。
首先，科层制决定了基层组织运作的必然行为规则与权力边界，来自上级的约束效力不可消解。伴随国家行政体制、财政体制的不断变革，基层政府的权限范围得以显著扩展，但其运行本质依然是压力驱动下的层层推进，即各级政府的运行动力很大程度上都来自上级所制定的任务要求，满 |