基层组织事权承接过程中的“有限自主”困境与破解之策／洪 松

　　其次，行政分权改革为基层治理带来了自主发挥空间，基层组织可以非制度改造对要素配置与使用进行一定程度的自主安排。［2］伴随地方改革的持续深入，事权下放力度不断提升，基层组织在具体行动过程中有了更大的支配权限与决策空间，对于区域经济利益的强烈追求也使得其具备强大的内在动力，能够自主发挥积极作用。现实社会中，经济更为发达的乡镇区域往往有着更独立、更自主的运行体系和动力支撑。这是因为：一方面，行政性分权和分税制为地方政府的自主性发展奠定了坚实的制度基础，使其有实力进行实践创新；另一方面，地方政府可凭借社会组织、乡贤力量等拥有超越各种政治、行政力量的制约能力，能够在不触及正式体制的情况下进行要素和机制的非制度化再造，继而作用于具体执行行为的调适与变革，为自主治理赢得空间。

　　再次，制度约束与非制度再造下的“有限自主”困境，使基层组织在事权承接中面临不彻底和不充分问题，难以全面释放自我力量。在提升治理效能的过程中，上层决策者总是希望基层执行者能因地制宜、创新变革，但又唯恐其自由实践过程中不受管控与约束而各行其是、失控偏离。这就导致上级既想放大下级的行动空间，使基层组织自行决断更多事务、灵活选择路径，又不免对路径、方法进行干预，甚至对时间进度进行指挥。基层组织承担了大部分责任，却难以获得与之配套的权限，在行为规则和权力边界中受到严格约束。具体行动中，基层组织有一定的决策权与指挥权，可在事前自由发挥，却不可保证事中、事后的相对自主，自我所规划的新型路径方案很可能在执行中被叫停。基层组织在行动中始终面临着一统体制与特色治理的矛盾，只拥有“有限自主”权。

　　二、“有限自主”情境下的基层治理理念重构

　　其一，以约束为背景，以自主为手段。短期内科层制不可改变，权力运行也难以真正突破阶层限制，层层施压的压力型体制是一种常态。对于基层组织而言，其自主空间的拓展不应依赖制度边界的外扩，而应在制度规则、权限边界之内，通过非制度性再造创新管理方法与政策推进方式。更确切地说，基层组织应充分借助地方力量与地方优势进行变革突破，将上级所限定的制度规则、权限范围视为一种“正向保护”，将创新实践行动、变革摸索实验限定于制度边界内，使基层的自主创新力在不突破本级运行规则和权力边界的情况下得以安全且充分释放。可以说，源于制度的约束性具体表现为政治约束、经济约束和社会约束。基层组织的自主治理行为应尊重现实情境，进行不同定位、发挥不同角色、实践不同路径，使自主性的体现更契合现实环境、更满足区域发展特点。

　　其二，以放权为主调，以条块整合为突破。事权下放固然是提升基层治理效果的关键手段，但