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领导前沿

构建权力清单与责任清单的互嵌与促进机制

来源:领导科学 作者:张 磊 日期:2017-09-06 15:50:40
  “把权力关进制度的笼子里”是习近平总书记谈及权力的制约与监督时所提出的基本要求,其本质在于实现权力运行过程中的刚性制约,而这种制约事实上又包含两层含义:合法性与责任性,即权力的使用过程必须是合乎规定的,权力的使用结果必须对应相关的责任。这就必须首先明确权力的边界何在,即以清单的形式对庞杂的公共权力体系进行拆分和梳理,有效明确权力的行使主体、行使依据、行使范围与相关程序,但这一权力清单的确立并无法确保执行的效果。对于权力执行后是否能达到预期目标,是否能确保权力与责任的高度匹配,则必然涉及责任清单的构建。只有通过构建与权力清单相匹配的责任清单才能真正确保权力执行的效果,只有确保权责一致才能真正实现对权力运用过程的刚性约束。但必须指出的一点是,权力清单与责任清单的构建仅仅是规范权力运行与提升运行效果的第一步,试图依靠彼此的单独运行来实现最终权责的高度匹配是不太可能的。在构建两类清单的过程中,如何实现彼此的深度互嵌才是关键之所在,要做到既权责分明又彼此一致,既彼此由上而下层层分解又有机融合,权力运行对应相应的责任履行,责任追究又有制度保障。只有真正实现权责的高度融合,才能真正改变无限领导权力与有限领导责任间的不对称状态,才能真正逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,也才能通过健全问责机制来有效约束和监督权力使用的整个过程。也就是说,有效的权力制度设计必须实现权力与责任的高度匹配,只顾及其中任何一方都无法实现对领导行为的有效刺激:若过分关注权力清单则可能导致权力外部约束机制乏力而出现权力滥用,若过分关注责任清单则会导致领导者因权力有限而不作为。
  一、完善权力清单与责任清单互嵌性的一般路径
  (一)权责相伴:在权力清单形成的同时即构建与之相对应的责任清单
  权力的获取来自主体所处的特殊职位,一旦其居于领导者的位置,成为组织行为的引领者,就必然具备了决策权与指挥权,对于公共资源就拥有独有的分配权力。但领导者同样也是生活于特定社会组织中的个体,拥有自我的私欲,公权与私欲不可避免的混合就使得外界有必要对公权的行使过程进行全程监督,以规避公权私用所导致的权力滥用。权力清单的构建正是对庞杂公权在梳理基础上的公开展示,使外部其他主体能明确知晓整个公共权力所包含的内容以及相应的行使过程。但仅有展示还远远不够,它无法通过明确的奖惩措施形成有效的外部约束力,使行为主体在行使权力的过程中因有所顾忌而格外关注对权力制度的遵守情况,因此,建立必要的责任追究制度以明确不法行为所应承担的后果就显得极为必要。在明确权力范围的过程中,我们通常强调“有权必有责”,这是对权责对应机制的认可,但责任的履行与权力的运行并无直接对应关系,受公与私混杂的权力观和政绩观的影响,权力的使用往往容易脱离责任,导致只重决策而不计后果的现象,即领导者在行使权力的过程中并不会主动承担其应负的责任,其可能因为忽略而拒绝承担相应的责任,也可能因为害怕而躲避责任。由此可见,与权力相对应的责任的履行需要外部强制措施的推进。这就是说,在构建权力清单的同时就应该同步构建与其相对应的责任清单,在公示领导者所拥有的每一项具体权限的同时,公示其对该权力执行不力
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