找回群众：基层治理的探索与重塑

　　如何在中国特色社会主义的制度框架下重塑国家治理，成为理论界亟须探讨的重要问题。得益于国际上对“中国模式”的讨论，近年理论界也开始注意到群众路线在塑造新中国国家治理体系中的重要作用。一般认为，群众路线不仅在土地改革、改造旧官僚体系、形成新国家观念过程中起到了关键作用，还塑造了新中国独特的国家治理体系。

　　新中国创立的政法传统、信访制度、“逆向政治参与模式”、简约主义的地方治理，构成了新中国既不同于西方官僚制也不同于传统治理方式的国家治理新传统。然而，随着社会转型，改革开放以后的群众路线和国家治理都面临着挑战，新时期呼唤新的群众路线实践形式，要求推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　改革开放以来，为了与基层治理转型相匹配，我国将一些重要的工作方法制度化，形成了简约治理、中心工作和综合治理三大机制。这三大机制在基层治理中发挥了重要作用，但也面临社会转型带来的挑战。新时期的群众路线仍需创新实践形式，达到重塑基层治理的目标。

　　一

　　2013年4月19日，中共中央政治局召开会议，决定在全党自上而下分批开展群众路线教育实践活动。习近平强调，这次教育实践活动的主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题。这“四风”是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。群众路线是历次整党整风的主要内容，但从近年全国各地开展的新一轮干部“上山下乡”运动来看，这次的群众路线教育实践活动并不单纯地解决思想教育问题，而是以此为契机进行制度建设，达到密切党群干群关系、提高党员干部做群众工作本领的目的。

　　群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是党的根本政治路线和组织路线，具体而言，包括群众观点和群众工作方法两个相互联系的部分。“一切为了群众，一切依靠群众”是说党应具备群众观点，这关系到党的性质、宗旨问题；“从群众中来，到群众中去”说的是群众工作方法，指的是党的基本领导方法和工作方法。

　　首先，群众观点既是一种历史观，也是一种认识论。作为一种历史观，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，这奠定了普通民众在历史中的主体地位，也决定了党和国家的合法性只能来源于群众的认可。全心全意为人民服务已成为党和国家机关的宗旨，也是执政党和国家政权意识形态合法性的最终来源。作为一种认识论，群众路线强调正确认识来源于人民群众，需要深入实际、深入群众调查研究。

　　其次，群众路线既是一种工作作风，也是一种领导方式和工作方法。在长期的革命斗争中，我党形成了理论联系实际、密切联系群众及批评与自我批评三大作风。三大作风内化于群众路线的工作方法中。改革开放以后，群众路线的领导方法和工作方法逐渐制度化，渐渐形成了简约治理、中心工作和综合治理等工作机制。简约治理主要指的是在基层治理中大量采用准官员和半正式的行政方式，以此弥补正式行政的不足；中心工作指的是一段时间围绕一个工作重心展开工作，形成运动式治理的格局；综合治理则是指在具体工作中多个部门配合，综合运用各