领导前沿
找回群众：基层治理的探索与重塑
来源：领导科学
作者：吕德文
日期：2016-06-06 11:21:09
| 型，直接促使群众路线的转型，并产生了一系列的意外后果。首先，群众路线逐渐放弃了群众运动，转而求助于官僚体系的动员。20世纪90年代之后，为了完成农业税费征收、计划生育等中心工作，基层政府加大动员行政力量力度，把群众路线内含的中心工作、综合治理等工作方法制度化。通过压力型体制，将任务层层往下分解，让一线行政人员处于更加被动的状态；通过组织临时工作组，重组了官僚体系，加大了上级组织的集权程度，使基层行政处于不利地位。一言以蔽之，制度化了的中心工作、综合治理等群众工作方法嵌入科层制中，并不能有效动员群众，却足以恶化一线行政人员在官僚制内部的工作环境。其次，行政理性化将半正式行政逼入绝境，官僚制行政得以扩张。随着行政理性化进程的快速推进，一些群众性组织和准官员处于越来越尴尬的境地，半正式行政逐渐丧失了合法性。一些准官员的执法主体资格遭到怀疑，为了保证依法行政，绝大多数行政工作不再由代理人执行。一些群众性组织逐渐丧失了群众性，转化为正式行政的一部分。在程序主义法治进程中，行政过程受到严格控制，一线行政人员的自由裁量权被严格限制，广泛存在的半正式行政方式已无生存空间。从依法治国的语境上看，行政理性化是对正式行政权力的约束，但从一线行政的实际看，“非理性”的半正式行政才是最需要制约的。客观上，行政理性化只是在瓦解简约治理，官僚制行政的专断权力反而在一线行政中扩张了。
某种意义上，基层治理的困境也是群众路线内部失衡的表现。群众运动并非一无是处，它是政治合法性再生产的重要机制，一旦获得了群众认同，行政工作将事半功倍，反之将事倍功半。群众动员式微后，基层行政的合法性受到严重损害，基层治理举步维艰。为应对这一严峻局面，必须加大官僚体系的动员力度。一线行政人员在压力型体制下处于不利地位，群众性组织和半正式行政逐渐纳入了这一动员体系。在行政执法化的过程中，一些群众性组织逐渐完成了专业化和职业化的改造，由此进一步增强了官僚制行政的力量。最终的结果是，基层治理的理性化程度加强了，但群众工作方法却扭曲了，基层治理逐渐丧失了群众性和政治性，“四风”问题也就产生了。
三
很显然，基层治理的行政理性化过程是适应社会巨变而产生的，而群众路线的内部转型重新塑造了基层治理。可以这样认为，群众路线仍是维持当前基层治理的重要因素，也是基层治理转型的内在动力之一。只不过，在行政理性化和社会转型过程中，新时期的群众路线需要不断创新制度和机制。
改革开放以来，群众路线形成了简约治理、中心工作和综合治理三大机制。作为一种领导方式和工作方法，这些机制在群众路线创立伊始即存在，但是，其制度化却是群众路线适应改革开放后基层治理转型的结果。如果没有改革开放初期社会治安领域的严峻形势，政法机关就不会探寻群众动员式微之后的社会治安综合管理问题，也就不可能将“专群结合、依靠群众”制度化。如果没有20世纪90年代计划生育和税费征收同时对基层政权制造的巨大压力，就不会将中心工作机制日常化，压力型体制也难以形成。这些机制的成型尽管受到行政理性化进程的明显影响，但并没有完全成为官僚制行政的一部分。在简约治理机制中，基层治理嵌入熟人社会中，行政工作无 |