找回群众：基层治理的探索与重塑

　　群众观点与群众工作方法之间有密切联系，只有树立了正确的群众观点，才有可能实行正确的领导方式；同样，密切联系群众也只能在正确的工作方法中体现出来。群众观点和群众工作方法都要通过工作作风表现出来。“四风”盛行根源于群众观点的丧失以及群众路线的工作方法和领导方法的扭曲。因此，群众路线教育实践活动将主要任务聚焦于作风建设上，无疑是切中要害的。不过，仅仅局限于思想教育，或许是不全面，也是不彻底的，因为比作风问题更深层次的问题，是群众观点和群众工作方法问题。群众观点尤其是群众工作方法具有明显的时代特征，社会转型期要求群众工作方法也与时俱进。因此，习近平指出，要以群众路线教育实践活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。

　　二

　　改革开放以来，我国的基层治理经历着巨大转型。总体上看，基层治理转型首先是适应社会巨变而产生的。乡土社会正面临着千年未有之大变局，熟人社会逐渐瓦解，对传统的社会治理造成巨大冲击。在半熟人社会或陌生人社会中，人情、面子等社会交换机制慢慢失去了治理功能。乡村治理危机是熟人社会治理异化的结果。城市也逐渐告别了单位制，流动性大大增强，失去了单位制依托的半正式行政不仅不能有效应对城市治理的挑战，反而产生了城市暴力。在这种情况下，无论是城市还是乡村，基层治理转型的基本方向都是行政理性化，即通过强调依法治国，加强专业化建设，置一线行政于有效的制度监管之下。

　　在乡村治理领域，1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社开始解体，将组织生产的职能从基层政府剥离出来。1987年，《村民委员会组织法》试行，标志着“乡政村治”的基层治理架构成形。不过，“乡政村治”的基层治理模式意外地导致了20世纪90年代严重的乡村治理危机。这个危机的基本逻辑和主要表现是，在缺乏与小农交易的制度化手段的情况下，国家只能依靠乡镇政府与千万农户打交道；乡镇政府迫于税费征收、达标升级等行政压力，以及个别基层官员出于获取政绩、谋取好处的动力，允许村干部通过各种手段从农村汲取资源，最终形成了稳固的乡村利益共同体。乡村利益共同体虽然大体上完成了国家建设任务，却使乡村治理陷入困境，主要表现为农民负担重、乡村债务多、基层政权膨胀和一些乡村干部腐化严重。为了解决乡村治理危机，国家在世纪之交启动了农村税费改革，并于2006年全面取消农业税，乡镇政府也同时进行了精简机构、职能转换的改革，乡村治理危机得以消解。

　　改革开放后的城市基层治理面临着双重挑战。首先，随着单位制的解体，基层政府在承担了大量的社会管理事务的同时，治理资源却严重缺乏。其次，随着市场化改革以及人口大量流入，城市治理愈加复杂，对基层治理能力的要求越来越高。由于城市基层治理能力与城市治理的需求之间严重不匹配，几乎在乡村治理危机出现的同时，城市治理也危机重重。在社会治安、城管、拆迁等一线行政领域，城市暴力不断发生。进入21世纪，国家通过一系列措施来解决城市治理中的突出问题，一些大城市也不断规范城管的执法行为，城市暴力得到了遏制。

　　基层治理的