找回群众：基层治理的探索与重塑

　　2.官僚制行政与半正式行政的关系。群众路线是多种治理技术的融合，既有高度理性化的官僚制行政，又有极为灵活的简约治理技术，两者的结合是通过代理人体制进行的。代理人在接受官僚制行政的命令后，往往通过半正式的行政方式完成任务，他们大量采用熟人社会里的人情策略，充分运用街头官僚的自由裁量权，既维护了被治理者的基层权益，又完成了正式行政任务。基于熟人社会治理的有效性，基层政权也习惯于将正式权力非正式运作。但是，半正式行政容易导致权力的滥用，从而影响官僚制行政的权威；熟人社会性质也发生了改变，使得一些半正式行政发生异化。因此，在行政执法化的进程中，准官员逐渐退出执法领域，街头官僚的自由裁量权被严格限制，半正式行政失去了合法性。半正式行政的消解，增大了正式行政的压力，丧失了一线行政的灵活性。

　　3.专业化与综合治理的关系。由于包含了多种治理技术，群众路线本质上是一种综合治理方式。大量的日常治理工作专业化程度不高，一般的行政人员即可处理，且基层治理问题具有非程式化和不规则性的特征，不具备科层管理的条件。因此，基层行政必须适应这一状况，每个行政人员都是多面手，行政力量围绕着中心工作重新组合，综合运用政治、经济、文化等手段开展工作。一些专门工作虽然专业化程度较高，如公安、财政、土地管理等，大量的行政工作只能由专门机关承担，但是，仍然离不开群众工作及其他部门的配合，这也属于综合治理的一部分。不顾基层治理的自然属性而一味追求专业化，将丧失综合治理的优越性，无端制造基层治理困境。

　　总体上看，当前的群众路线偏重于官僚制建设、正式行政和专业化，忽视了群众动员、半正式行政和综合治理，片面强调“领导”的作用，而忽视了“群众”的一面，让群众路线内部的多重对立统一关系失去了平衡，并最终表现为基层治理中缺乏群众性，也即去政治化的问题。

　　

　　（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）

　　责任编辑 凉 风  

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