地方债风险及化解路径

　　地方债风险存在的两个原因是地方政府资金来源不足和地方债的超常规增长。地方债是地方政府不可避免的融资选择，有其合理因素，但不合理因素导致地方债规模超常规增长。要化解地方债风险，须从以下三个方面着手：事权与财权、财力合理分配，这是地方债化解的核心路径；开源节流，这是控制地方债规模的有效手段；分清责任，这是防范地方债超常规增长的法律玄机。

　　一、问题的提出

　　自改革开放以来，为适应经济上行趋势，地方政府举借了大量债务。根据2010年审计署审计结果，截至该年年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务占62.62%，政府负有担保责任的或有债务占21.8%，政府可能承担一定救助责任的其他债务占15.58%。地方债数额的公开引起了实务界和学界的广泛关注，针对地方债风险的讨论更是众说纷纭。

　　地方债存在的根源在于地方政府的财权、财力与事权不相匹配引发的地方政府资金来源不足，进而导致实践中地方政府往往以财力不足、支出过大为由盲目举债。所以，化解当前地方债风险，关键在于扩大地方政府的资金来源，实现地方政府财权、财力与事权的合理分配。当前规定的地方债置换计划等，对于控制地方债数额、解决当前债务到期风险具有一定意义，但同时也限制了地方财政能力，削弱了地方政府的事权和能动性，这无疑就是“又想马儿跑，又想马儿不吃草”，地方政府也可能为规避地方债风险而消极怠政。

　　由于政府并非财富的生产者，一旦产生地方债，其所附带的利息最终会转嫁给普通纳税人。但地方债有其存在的合理性因素：一方面，其可在地方政府遭受财政吃紧或者其他突发情形时提供资金支持；另一方面，其可为进一步加强地方公共基础设施建设、促进地方经济发展提供资金保障。如今，新《预算法》已明确赋予地方政府债务权力，肯定了地方债的价值。但赋予地方政府债务性权力所衍生的问题是，如何保障地方债在可控范围之内，防止地方政府的非理性造成的地方债超常规增长，毕竟地方债负面影响的承受对象是普通民众。虽然新《预算法》规定国务院和地方人大及其常委会对地方债有一定的监督权力，但作用有限，从条文上看仅管控其规模，并非管控其具体使用。另外，地方债具有双重属性，既代表社会集体利益，也可代表地方官僚个体利益（包括地方官僚的政绩利益、权力寻租等不正当利益）。因此，在地方债的具体使用中，如何防止地方官员为个人利益侵蚀社会利益，将成为解决地方债问题的另一大课题。

　　二、地方债：地方政府不可避免的融资选择

　　地方债在我国经济发展中发挥了巨大作用，其存在固然有其合理性和正当性，但不合理因素的存在导致地方债规模的进一步膨胀，几乎触及地方政府财政红线。

　　（一）地方债存在的合理依据

　　1.职能依据。我国地方政府包括省、市、县、乡四级，不同层级政府职能各有不同。地方政府需要拥有一定的财政自主权，进行区域内资源分配。另外，随着经济的发展，人民群众对于城市环境、公共设施、医疗保障的需求日趋增强，对政府职能的要求在质和量上相较于过去都有较大幅度的提高，需政府投入大量资金保证政府职能顺利履行。根据2011年审计署审计结果，从债务形态和资金投向看，2010年年底地方政府性债务余额中，尚未支出、