领导者更迭与政策行为短期化及其约束机制探析

　　2013年春节期间，颇具争议的明星官员——山西大同市长耿彦波调任太原，引发当地市民挽留和舆论的广泛关注。耿彦波主政大同5年期间，曾推出一揽子古城重建计划，希望把大同3.28平方公里的古城恢复到明代时的格局。市民以签名、举横幅等方式深情挽留耿彦波，既有对耿彦波城市建设工作的感激和肯定，同时也有对领导者“人走政息”的担忧。这种担忧并非无中生有。有“改革先锋”之美誉的山西长治市委原书记吕日周，曾在长治大力推行以整顿吏治、疏通民意表达渠道、加强舆论监督为核心的改革措施，一度取得显著成效，然而，当吕日周调任之后，长治的改革浪潮很快就平息下来。同样，新疆阿勒泰地区纪委原书记吴伟平在全国率先推行官员财产申报公示制度，引起媒体和民众广泛期待，但2009年8月，吴伟平因病去世，他的这一创新政策在当地也走入故纸堆。公共政策的执行往往因人而废，致使许多地方政府创新陷入“人走政息”的困局，不仅对地区的稳定和发展产生消极影响，也会造成当地公共财政的浪费。那么，这种困局是如何出现的，又如何进行约束和避免呢？

　　一、地方政府领导者的利益导向、双重角色及其政策逻辑

　　我们首先来探讨一个关键的问题：已被公认为有利于地方经济社会发展的公共政策，在地方领导者离任之后，后继的领导者为何不能继续执行呢？这里涉及的另一深层问题是，作为地方政府代表的领导者，执政的行为逻辑是维护公共性还是受私人利益支配？围绕这些问题，学界对地方政府领导者的角色，曾有两种争议性的界定：公共事务的代理人和追求自身利益最大化的自利者。根据行政组织理论的奠基人韦伯的观点，地方行政领导者只是上级官僚政府的代理人，应该按照等级制组织中的命令-服从规则客观地执行上级委托的任务，以非人格化的特征来代理上级公共事务（马克斯·韦伯：《官僚制》，彭和平、竹立家等编译，中共中央党校出版社1997年版）。按此逻辑，有学者指出，中国的地方政府及其领导者就是中性的政府和理性的代理者，在面临各种利害冲突时总能采取社会公共利益最大化的客观行为（姚洋：《中性政府：对转型期中国经济成功的一个解释》，《经济评论》2009年第3期）。如果事实如此，那么地方领导者就没有理由不去执行上届领导者推行的被公众高度认可的公共政策。

　　寻租理论对此提出质疑。有学者认为，地方政府同样具有逐利性并在市场中通过政府干预来寻找租金，政府的行为函数是政府利益最大化或政府领导者利益的最大化，这种利益既包括增加地方财政等经济利益，也包括领导者升迁等政治利益（周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期）。美国学者穆勒明确指出，“假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会整体的利益”（转引自黄健荣：《公共管理学》，社会科学文献出版社2008年版，第171页）。著名政策理论家托马斯·戴伊认为，公共政策是对社会价值的重新分配，政府领导者的利益追求体现在政策利益选择和博弈的过程之中，即领导者会通过政策的变更或启动来表达自己的某种利益主张。从这个角度看，中央和地方政府都是在部门利益最大化或个人效用最大化的原则下进行策略选择的。随着中