领导者更迭与政策行为短期化及其约束机制探析

　　事实上，在上述两种行为逻辑作用下，地方政府领导者既不是纯粹的公共利益代理人，也不是完全追求自己效用最大化的自利者，而是兼有代理人和自利者双重角色。作为公共利益的代理者，地方政府领导者一方面需要在层级性的决策体系中，坚决执行上级政府制定的各项政策和命令；另一方面也要根据公共利益的需要，在自己的权限内积极制定和推行有利于本地经济社会发展的各项创新性政策。此外，结构化的决策共识决策、层级性的决策体制、固定而短暂的任职期限和非正式的隐性利益，都会导致地方政府领导者追求个人利益。作为部门或个人利益效用最大化的自利者，地方政府领导者一方面可能会歪曲执行上级与本地政府或其个人利益相冲突的政策，另一方面会启动有利于增加部门收入或个人升迁的新公共政策。地方政府领导者制定、执行或终结某一项公共政策的行为逻辑，则主要取决于其在公共利益代理者与个人效用最大化的自利者之间的平衡和博弈，同时也受到不同领导者道德水平、业务素质等个人禀赋的重大影响。在中国目前权力高度向上集中的层级性决策体制中，由于领导者个人禀赋及对自身角色定位的差异，公共政策的生命过程非常容易受到政府主要领导者更迭的影响。

　　二、“人走政息”：领导者更迭与公共政策行为的短期化

　　领导者为实现公共利益和个人利益都有可能进行政策创新，推行有利于当地发展的各种新政策，但在公共政策的决策和终结缺乏制度化渠道的体制内，这种创新性政策的生命周期受到领导者个人对其角色定位认知和执政价值观的强烈影响，也易于因领导者的变更而终结。公共利益往往关涉地方的长远和全局发展，维持公共利益的政策也往往在短期内难以取得实效，而地方政府领导者又有固定的任期时限及各种考核压力，因而对个人短期利益的追求往往成为地方领导者主导的政策逻辑。政府领导者也是理性的“经济人”，在制定和执行公共政策的同时会按照理性的利益考量，追求自我利益最大化。具体的做法就是，利用各种公共资源的支配权，通过特定公共政策的制定和推行为自己谋取最大化利益。但由于同时兼有公共利益代理人的角色，地方领导者在执行有利于个体利益的公共政策的同时，也往往尽量赋予这种政策维护公众利益的公共性色彩。因此，在现实中，地方领导者大多推行短期内能够取得实效并有利于自己政治利益的公共政策。当继任领导者遇到上任领导者的政策不符合这一标准时，就会终结或不再继续执行这一公共政策。这便是“人走政息”现象产生的深层次原因。

　　由于在特定任期内逐利行为不受约束，地方政府领导者一般把政策创新作为“政绩锦标赛”，加之其周期性的升迁调动，地方政府公共政策的创新往往具有领导者的个人色彩。个人利益的追逐行为难以受到制度化渠道的约束，公共利益被侵蚀或难以得到连续性的认同和支