领导者更迭与政策行为短期化及其约束机制探析

　　此外，我们目前正处于社会转型期，是利益加速分化和“利益本位观”逐步确立和强化的时期，人们对于政府领导者执政能力及其政策合法性的认同和支持主要依据领导者能为公众带来多少实实在在的当前利益。上级政府为了便于考核下级政府的政绩，也会制定各种具体可行并且短期可以衡量的绩效标准。这种评价标准和社会认同规范，都使急功近利的实用主义观念主导公共政策的制定和终结，促使地方政府领导者以牺牲长远利益为代价来换取眼前的利益，这在客观上强化了政策行为的短期化。

　　政策行为的短期化对地方政府的经济和社会发展具有重大危害。由于涉及复杂的社会因素及政策投入的沉淀资本难以统计，短期化的公共政策观念及行为远比短期化的个人观念和行为所造成的社会后果严重。如，衡量经济高速增长的GDP数字可能会掩盖基础性、支柱性产业发展背后的技术停滞，进而使社会发展出现日益严重的制约瓶颈；政府与开发商对土地的掠夺性经营以及对生态环境肆无忌惮的破坏，会大大削弱社会的可持续发展能力。公共政策的短期化倾向对于社会发展造成的更为严重的危害是导致公共政策价值取向的扭曲。公共政策制定与推行的本来目的是增进社会公共利益，是重新进行社会价值分配的重要渠道，但短期化的政策行为使公共政策背离其本质，逐渐成为地方政府或领导者谋取地方和个人利益的工具。公共政策的短期化倾向在造就表面上的高效率和高增长的同时，可能会牺牲社会上大多数成员的公平和长远福利。从历史的角度看，这种公共价值的扭曲所造成的负面效应，会极大地影响社会改革、发展与稳定的进程。

　　三、地方政府公共政策行为短期化的多元约束渠道

　　既然地方领导者的角色冲突及其自利性追求会导致其在任期内短期化的政策行为，而这种行为又会损害社会民众的公共利益，那么，如何破解“人走政息”现象带来的各种社会问题呢？由于追求个人效用最大化的自利性动机涉及人性问题，难以在特定历史时期进行改变，我们只能尝试从机制和制度上对这种动机和人性进行引导，通过各种监控和约束机制使之有利于公共利益。这种约束渠道主要有以下四个方面。

　　第一，完善地方政府领导者职务任期制，尽量避免领导者频繁调动。目前，我国地方政府领导者的任期时间普遍较短，任期内频繁调动的现象非常突出。《地方人民政府组织法》规定，一届市长任期5年并且可以连任。但据《望东方周刊》报道，从1993年9月到2004年3月的10年内，邯郸市先后有7任市长施政，平均每届1年半，7任市长没有一位工作到法定任期。近年来，江西省90多个县（市、区）中，只有一名县委书记在岗位上干满一届，其他党委一把手在任内纷纷被调动岗位，任期制的执行率只有约1％。江西上饶市委组织部在调查中发现，全市乡镇干部规定任期是3年，而实际上任职平均只有2年。领导者的调动如此频繁，即便他们有意推行有利于长远利益的公共政策，也会因其升迁调离等非主观原