领导者更迭与政策行为短期化及其约束机制探析

　　第二，规范地方政府领导者离任交接程序，重视上任领导者的离任审计，并确保“新官理旧账”。领导者的交接程序，是指担任主职的领导者卸任时依法把职务交给继任的领导者，继任领导者到任时依法接收该职务的程序。在领导者交接过程中，要注意两个关键环节：一是政府内部的离任审计，二是地方人大的重大事项决定权行使。离任审计是对担任领导职务特别是对掌管地方人、财、物大权的领导者离任时进行的全方位审计。审计的内容主要包括领导者任职期间的工作业绩、管理状况和廉洁自律等。这种全面审计不仅能够对领导者在任职期间的工作情况和真实政绩做出全面和公正的评价，而且还是对领导者进行权力监督和政策制约的有效形式，可以有效避免其因追求“泡沫政绩”而带来的短期化政策行为。领导者的任职期限短暂，同时面临各种政绩考核，在利己动机下会产生为自己职务晋升而搞短期政绩的想法，于是各种政绩工程和形象工程应运而生。离任审计在领导者离任时通过对其财务状况、社会评价等方面的考核，可以发掘这些政绩工程的真实面目，抑制短期化政策行为的出现。此外，地方人大需要充分行使重大事项决定权。根据相关规定，我国地方人大具有对地方政府部署的重大事项和重要工程进行审核监督的权力。充分行使该权力，一方面可以遏制政府领导者好大喜功、劳民伤财的政绩工程盲目上马，另一方面可以保证人大审核通过的重大事项的正常进行，即使地方政府领导者更迭，新任领导者也不能终结经过人大审核通过的重大事项和重要工程，否则就是违法行政。这就从制度上确保了公共政策执行的连续性。

　　第三，完善领导干部政绩考核制度，树立以公共利益为导向的新型政绩观。“人走政息”和“新官上任三把火”现象与我们目前畸形发展的政绩观紧密相关。在地方官员考核中，唯GDP论的政绩观仍是主导性的考核标准，而且这种经济考核易于量化和标准化。许多新任领导为快速建立显而易见的功劳，常会抛开前任领导遗留下的半截子工程，另起炉灶进行“政策创新”，其真实目的是创造自己任内的政绩，由此出现“领导换届树也换届”的离奇现象。用什么样的标准考核政绩，就会有什么样的领导干部，进而决定有什么样的公共政策。因此，建立科学合理的考核机制，使领导者树立新型政绩观，对于避免“人走政息”现象和短期化政策行为显得尤为重要。新考核机制需要扩大人民群众的知情权和参与权，在政府部门的自我评价体系之外，培育和完善领导者政绩的社会评价体系，并建立社会公众参与考核和决策的相关制度化渠道。此外，要制定更加全面和科学的考核标准，把领导者政绩的近期效益与长期效益结合起来考核，区