关于纪检监察体制机制改革的思考

　　党的十七届四中全会指出：“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。”不可否认，现行纪检监察领导体制在反腐倡廉实践中发挥了重大的作用，促进了反腐败斗争深入、持久、卓有成效地开展。但是，消极腐败现象仍然比较严重，腐败并未得到有效遏制。相关调查资料显示，在某些地方、某些领域，腐败甚至呈蔓延之势，腐败问题已经突破民众承受底线，排在未来十年我国面临的十大挑战之首。胡锦涛同志指出：“反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制机制上找原因。”目前纪检监察体制机制中面临诸多难以适应新形势下党风廉政建设和反腐败工作需要的问题，研究和探讨现行纪检监察体制机制改革问题，对于进一步深化党风廉政建设和反腐败工作，提高党的执政能力、党的执政地位，全面贯彻落实科学发展观，无疑具有重要的现实意义。

　　一、关于实行垂直管理的领导体制问题

　　在现行体制下，地方各级纪检监察机构设在同级党委和政府，并实行合署办公。《党章》和《监察法》均规定，地方各级纪检监察机构，既要接受和服从同级党委和政府的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导。这种以横向领导为主、纵向领导为辅的体制表明：各级纪检监察机构既是同级党委和政府的被领导者，又是同级党委和政府的监督者，这就形成了纪检监察工作中的一个悖论：监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体。纪检监察机构作为同级党委和政府的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级党委和政府领导下开展，并对同级党委和政府负责。与此同时，涉及纪检监察干部自身利益的配备、考核、任免、调动及经费开支等权力掌握在监督对象即同级党委和政府手中，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上的非独立性之间的矛盾，导致纪检监察机关缺乏执纪的自主性、独立性，容易受到权力的干扰和关系网的阻挠。从现实来看，纪检监察机关对党政一把手和同级党委的监督往往处于“虚监”、“弱监”甚至“禁监”的境地，特别是在一些党风不正的地方，纪检监察工作往往得不到党委的支持，少数领导干部对坚持原则的纪检干部故意刁难、设置障碍，或直接插手干预，严重影响了纪检监察工作的正常开展。近年来查处的大量各级党政一把手腐败大案要案证明，纪检监察机关任重权轻必然造成监督的薄弱环节甚至留下监督的真空地带。

　　从世界各国的经验看，一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督，二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应，三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。如美国的特别检察官制度、新加坡的贪污贿赂调查局和我国香港特别行政区的廉政公署等。因此，打破双重领导体制的框架，革除制约反腐败深入进行的体制弊端，全面实施某种程度的垂直领导，是纪检监察体制改革的必然路径选择。为此，应对地方纪检监察机关实行垂直管理模式：地方各级纪检监察机关受上级纪检监察机关的领导，向上级纪检监察机关负责，不再受当地党委和政府领导；办公经费完全由上级部门统一拨付，领导班子由上级纪检监察机关选派，工资、福利等与地方脱钩，干部的人事编制、考核管理均由上级纪检监察机关负责，纪检监察机关不再承担与反腐倡廉无关