政府公共服务合同外包中的潜在风险及防范策略／周 伟

　　二、政府公共服务合同外包中的潜在风险

　　政府公共服务合同外包是一个典型的“委托—代理”问题，而“委托—代理”理论下代理人的理性自私、信息不对称、信任机制薄弱和监督机制不完善等，往往使政府在公共服务合同外包过程中面临以下风险。

　　（一）政治风险

　　政府公共服务合同外包的主要目的是解决公众对公共服务数量需求的日益增长与政府公共服务供给数量不足之间的矛盾。然而，作为公共服务合同承包者的单位或个人，在市场化内在逻辑的影响下，在公共服务供给中关注的几乎全是资源配置的效率问题，往往以利润最大化为经营目标。合同承包者在公共服务供给过程中经常会出现“挑肥拣瘦”、选择性地提供公共服务的现象，愿意为富人提供利润较高的公共服务而不愿意为穷人提供利润较低的公共服务。这样就可能进一步加剧公共服务的非均等化，造成公共服务的非公平性，背离公共服务的公共性本质，使公共服务难以发挥促进社会公平的功能。政府在公共服务合同外包中始终面临着一个公平与效率的平衡问题，但合同承包方在利润的驱动下，在公平与效率的考量中往往容易倒向后方。如何保证公共服务合同外包过程中公平与效率的有机统一，确保公共服务的公共性得以实现，是政府在公共服务合同外包过程中必须考虑的一个重要问题。否则，政府将更陷入公众信任危机，衍生政治合法性风险。

　　（二）效益风险

　　政府公共服务合同外包的初衷是利用市场竞争机制来提高公共服务供给效率、降低公共服务供给成本。但现实情况是利用市场竞争机制节约出来的大量成本，在一定程度上又被大量的市场交易成本浪费掉了，也就是说直接节约出来的成本又花费在了合同谈判、合同执行、合同监督和合同评估等外包环节。［2］在公共服务合同外包过程中，政府需要承担的成本主要包括以下四个方面：一是合同签约成本，即为选择合适的公共服务合同外包对象而产生的费用；二是合同执行成本，即签订合同后为确保合同绩效而产生的各种相关费用；三是合同修订成本，即为应对内外部客观环境的变化而不得不变更修订合同产生的各种费用；四是合同监督成本，即为了确保承包者有效履行合同，对公共服务外包全过程进行跟踪监督而产生的费用。此外，政府在公共服务合同外包过程中，也面临着市场竞争不充分或承包者恶意串通造成合同成本虚高的风险。公共服务外包这种漫长的合同签约、合同执行、合同监管和合同评估过程以及市场竞争的不充分，使政府公共服务合同外包存在低效率和高成本的风险。

　　（三）腐败风险

　　腐败特别容易在公共部门与私营部门相互交叉的边界产生，而政府公共服务合同外包恰恰处在这个公私边界交叉模糊的敏感地带，这就使其具有较高的腐败风险。从理论和实践两个方面来看，政府公共服务合同外包中的腐败风险大致由以下三种情况引发。一是部分政府部门官员凭借手中掌握的公共服务合同外包权力极